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1、对行政审批制度改革的深入思索 人物档案周汉华，中国社会科学院法学研究所宪法和行政法研究室主任，原国务院行政审批制度改革教授咨询组组员。对话背景新一届政府推进的政府职能改革，在XX年全国两会后，以取消部分行政审批权力和放权给地方等形式加速推进。5月中旬，国务院分两批取消和下放了133项行政审批事项。自XX年中央政府开始行政审批改革，到XX年，国务院已前后分6批取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的近七成。周汉华提出，应该重视对新增的行政审批项目进行检验、评定，预防部分旧的审批项目改头换面、卷土重来。新增行政审批项目值得重视中国青年报：前很快，国务院宣告取消和下放了133项行政审批，这已
2、经是从XX年开始取消或调整的第七批了，从数字来看，成绩似乎很不错。周汉华：我们计算了一下，经过前些年的改革，中央层面上被取消或调整的行政审批项目总数是2497项，占原有总量的%，原来的总量是3603项。这些年也出现了边清理、边新增的现象，而且新增的速度很快，轻易让行政审批改革出现反弹。中国青年报：仅从现在剩下的行政审批项目数量上，能看出10多年行政审批改革的效果吗?周汉华：假如从现在中央层面上剩下的1000多项行政审批这个数字来看，在世界上能够算是极少的，日本有8000多项许可或认可，美国联邦州和地方政府全部有审批项目。我想我们可能更多的还要讲体验，从公众的感受出发来推进改革。比如大家最关注的
3、异地准生证，类似这么的问题，假如能给公众处理，公众的感觉就很好。比如深圳进行的工商登记制度改革，降低了创新和创业的门槛，它带来了很好效果。行政审批改革还要对增量审查和控制中国青年报：单从数字上看，5月中旬国务院决定取消和下放的行政审批项目数量是近6年来最少的一次，但针对国家发改委的行政审批改革力度是历次最大，取消了14项国家发改委对企业投资的核准权，下放了发改委12项核准权，以后地方在行政区域内进行的城市轨道交通建设、区域内的铁路线路建设、机场扩建等项目，将由地方投资主管部门审批，这些举措全部得到了很好的评价。周汉华：改革进行到现在，难度越来越大，剩下的行政审批项目全部是含金量很高的。行政审批
4、改革要减的其实是政府权力，要限制的是行政权力。中国青年报：行政许可法实施近XX年了，在限制设置行政审批方面起到的效果怎样?周汉华：XX年10月，国务院公布了第六批调整和取消的行政审批项目，提出“两个通常”， 凡公民、法人或其它组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调整，行业组织或中介机构能够自律管理的事项，政府全部要退出。凡能够采取事后监管和间接管理方法的事项。一律不设前置审批。当年起草行政许可法，最关键的立法意图是想使全部的行政许可行为，不管叫什么名称，全部受行政许可法的规范，当初国务院法制办进行过梳理，找到诸如许可、审批、核准、立案、登记、保荐函、无异议函等90多个名称，五花八门。但行政许
5、可法出台没多久，就出现了“非许可审批”、“立案制”、“核准制”等提法，现在很多行政机关，全部是用核准、登记立案、非许可审批等方法来规避行政许可法，这种情况该谁来阻止，一直没有强有力的权威执法机关存在，所以行政许可法部分要求被架空，难以落实。现在的行政审批改革机制，关键对存量进行清理，增量部分缺乏集中审查、控制机制，有些改头换面为其它名称、其它形式出现，比如核准制、立案制乃至其它部分冠冕堂皇的名称，其实是借其它包装来达成实际审批的目标，而且因为形式的隐蔽，极难对此有全方面的统计和掌握。行政审批改革需要权威部门来主导中国青年报：刚才你也谈到行政许可法对于设置行政审批的主体和程序有着严格的要求，现实
6、中情况怎样?周汉华：中国的立法机关国务院法制办和全国人大常委会法工委，某种程度能起到对行政法规、法律中设置行政审批进行事前审查、把关的作用。理论上说，假如她们有足够的权威，是能够拦下滥设的行政许可的，实践中她们确实也发挥了这个作用。举个例子，XX年保密法修改时，国家保密局曾经提出要增加一项涉密资格许可要求，由她们来对哪些宾馆、饭店，哪些印刷厂能够召开涉密的会议，能够印刷涉密的文件等，颁发许可，这一动议当初遭到了法工委的强烈反对，最终没能写进法条中。但现在只靠这个机制来裁断，还是靠不住，因为法制办和法工委全部是纯粹的法律部门，基础就法论法，没有进行成本收益、规制影响分析的职能，而且她们也没有法律
7、授权进行专门的许可控制。中国青年报：新一轮行政审批改革的牵头部门是中央编办。对于这项工作的继续推进，你有何提议?周汉华：这需要中央的顶层设计，到现在为止，行政审批改革一直需要审批部门的同意，这直接招致改革的主导权由被改革部门控制，而不是在改革主导部门手上，因此，这肯定招致触及关键利益的改革事项难以推进。不妨考虑常设一个综合的权威部门推进行政审批制度改革，综合编办、监察、法制、改革、财政等部门的力量。中央编办负责推进具体改革事项，相当多的行政审批更改包含法律法规修改，应把立法部门纳入，和行政审批这一事前审批相比，事后监管愈加关键，因此，监察部门也不可或缺，这么更轻易形成协力。现在，不少国家对行政审批的管理已进入量化阶段，如美国管理和预算办公室下设信息和监管事务办公室，专门负责对每一项政府审批的正当性进行分析，作出成本和收益衡量，中国可借鉴类似做法。
