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1、常修泽：改革“战车”需向垄断性行业纵深推进来源: 中国经济时报访国家发展和改革委员会经济研究所研究员常修泽综观过去这些年的改革，大体可以看到，在一些方面已取得一定进展和成效。但是改革的“攻坚”之战打得十分艰苦，在一些方面改革处于“胶着”状态。不妨套用并改造一首唐诗吧：“重舟未过万重山”。本报记者 周子勋垄断行业改革是中国整个经济体制改革的重要组成部分，但迄今为止仍处在改革系统的“短板”状态。着眼于中国体制改革30年“之后”的下一个阶段 ，“深化垄断行业改革”是国家必须担负起的一项战略性任务。那么，我们在“十二五”将如何推动垄断行业改革呢？如何重新认识垄断行业在我国国民经济发展的地位？常修泽教授
2、给出了答案。中国经济时报：近年来，我国垄断行业改革是个什么样的状况？常修泽：大家关注垄断性行业的改革，令我感到欣慰。“十二五”规划明确提出：“必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”，其中之一包括“深化垄断行业改革”。但垄断性行业情况很复杂，需要冷静分析和研究。按我的分析，在中国现阶段，垄断性行业大体包括以下四组：第一组，号称“自然垄断性”的垄断行业。如铁路、民航、电力、电信、邮政等。第二组，法令性的、专卖专营性的垄断行业，如烟草行业。第三组，市政公用方面的某些行业，包括城市供水、管道燃气、集中供热、污水处理、城市公交等等。第四组，具有重要地位的战略资源的垄断，如石油、天然气等。审视前一阶段垄
3、断性行业的改革，简言之，主要是在三方面做了一些尝试。一是着手政企分开。如成立电监会，组建相关发电集团公司和电网公司；实行新的国家邮政管理机构与中国邮政集团公司分离等。二是推进业务“分拆”。如电力部门通过“纵向拆分”和“横向拆分”，组建几家发电集团和电网公司；电信业经过多次重组，也初步形成“三足鼎立”之势等。三是引入行业外资本，包括少量民间资本。总的来说，自2002年中共十六大作出“推进垄断行业改革”的部署以来，垄断性行业的改革在艰难中有所推进；前不久中共十七届五中全会提出“十二五”规划建议之后，垄断性行业面临着“深化改革”的战略任务。中国经济时报：正如您所说，前一阶段的垄断性行业改革取得了一定
4、进展和成效，但是离目标差距甚远，甚至有的方面（如铁路）似乎依然处于原地踏步的状态。这里面到底存在什么问题呢？常修泽：此前，我曾完成国家发改委经济研究所一项基础性研究课题中国垄断性行业改革研究，已经结项并上报，根据我的研究，问题主要表现在四个方面：首先，政企尚未分开，缺乏商业化运营环境。“政企分开”，讲了多少年了，但迄今有的部门政企仍未分开，如您说的铁道部门。这次“十二五”规划再次强调“加快推进政企分开”。根据国内外经验，政企不分，官商合一，会酿成诸多问题。尤其是在掌握巨量资金的情况下，不可能不产生严重的风险。您也看到最近一些案件，这方面实在令人担忧。长期以来，垄断性行业里政府和企业瓜葛非常紧密
5、，可谓“盘根错节”。所以“十二五”规划再次强调“减少政府对微观经济活动的干预”。我的研究表明，在政企不分这种体制下，缺乏商业化运营环境，真正的市场机制难以发挥应有作用，比如导致价格双向扭曲：一部分存在价格人为压低的成分，如供水行业2008年工业成本费用利润率为305，约为全国各行业平均数（661）的一半；另一部分则存在价格偏高甚至过高的成分，成本中存在大量的不合理因素。按就业人员平均劳动报酬计算，2008年全国各行业平均值为28898元，而有的垄断行业比全国各行业平均水平高出108。这也是酿成社会分配问题的因素之一。其次，进入壁垒依然过高，有效竞争尚未形成。中共十七届五中全会提出的“十二五”规
6、划建议中，讲到“各种所有制经济”的“体制环境”时，曾明确提出“两平一同”：1平等使用生产要素；2公平参与市场竞争；3同等受到法律保护。大家不妨调查研究一下：其一，“平等使用生产要素”了吗？例如，在生产要素中，土地要素使用平等吗？资金要素（特别是信贷）使用平等吗？信息要素使用平等吗？其二，“公平参与市场竞争”了吗？例如，竞争的“起跑线”公平吗？竞争的“机会”公平吗？竞争的“跑道”公平吗？其三，“同等受到法律保护”了吗？等等。我的初步判断是，有效竞争恐怕尚未形成。这主要表现在三个方面：一是难进来，就是市场准入环境仍不宽松，进入壁垒障碍依然严重，导致在多数部门竞争主体数量有限，产业集中度偏高；二是不
7、对等，就是在位企业与新进入企业处于不对等竞争的状态，公平竞争的市场博弈规则未形成；三是同质性，就是竞争主体资本属性的同质性较高。再次，国有资本“一家独大”，非公资本比重有限。从2008年中国垄断性行业的固定资产投资情况来看，民营资本所占比重非常有限，如，航空运输业为56；电信和其他信息传输服务业为29；城市公共交通业为28；特别是铁路运输业，只有1。当然，这方面有实际情况，不可奢望太高，但，这几个行业固定资产投资国有资本占90以上，民间只有110，合适吗？最后，科学监管尚未到位，政府职能亟待转变。一是独立监管机构存在严重缺失。二是政府监管职能缺位与越位。中国经济时报：中国垄断性行业改革将要面临
8、哪些新的挑战呢？常修泽：我认为，有四方面的挑战：首先，从中国经济体制改革的总体格局审视。盘点32年中国经济体制改革的成绩和问题，会明显看到，垄断行业改革尚未取得理想性进展，与其他行业相比明显滞后，是整个经济体制改革的“短板”之一。按照中共十七届五中全会提出的“十二五”规划建议书中改革的目标和部署，经济领域改革应进一步推进，改革的“战车”需向垄断性行业纵深推进。其次，从参与经济全球化的角度审视。国际金融危机影响深远，下一步我们参与经济全球化的过程中，将面临市场、资源等的严峻竞争，面临提高产业竞争力的挑战。这种挑战，将“倒逼”垄断性行业改革。再次，从政府和社会管理体制改革的角度审视。政府管理体制改
9、革呼唤促进政企分开，从“上端”给至今尚未分开的垄断性部门提出要求；基本公共服务的实行，要求严格划分公共品和非公共品的界限，进而厘清政府与市场的定位；还有一个，当今人们关注的分配公正、社会问题对垄断性行业改革形成强大压力，也促其改革。最后，从反垄断的法制化的角度审视。反垄断法于两年多前正式施行，该法设专章针对“行政性垄断”进行规制，也逼着要把垄断行业改革提到重要位置上来。中国经济时报：面对重重困难，垄断性行业改革到底如何“深化”呢？常修泽：在我看来，新阶段垄断性行业改革要想获得突破必须有“深化改革”的理论来支撑。这里着重提出“四双破垄”的论点，即：一是技术、市场“双驱变异”论。所谓“双驱变异”论
10、是指通过“促成”外界条件的变化包括生产力方面技术条件的变化和生产关系方面市场关系的变化来“驱动”自然垄断性行业的内部结构发生某种程度的“变异”，使这种“结构性变异”衍生出新的“制度性变革”。以移动电话为例，现在已发展到8亿户，这是一个多么巨大的市场容量。要知道，技术、市场乃两门“破垄”的“大炮”，迟早会发挥威力的。二是网络内外“双重竞争”论。把自然垄断环节分成网络内外：1自然垄断环节网络外实行完全的、直接的竞争；2关键是“鸟笼内”（指自然垄断环节网络内）这一部分，我主张，也要打破计划经济，实行一定程度的间接竞争。前者适用于一般的市场经济理论，其特征无须展开；最难的是后者，如何“打破计划经济，实
11、行一定程度的间接竞争”。我建议，可以通过竞争机制的设计，一方面保证网络完整性，另一方面让竞争的活力得到充分释放。三是纯粹公共产品与非纯粹公共产品并存及“双向转化”论。对于当前的中国而言，我认为，两种转化的趋势都存在：其一，市场性或准公共性向公共性转化，如在继续发展商品房的同时，搞保障房，即是向公共性发展；其二，公共性向市场性或准公共性转化，如某些资源性产品之类。但后者更值得关注。伴随外部经济内部化的趋势，资源性产品的价格形成和收费制度改革将更加凸显。这就意味着，垄断性行业中蕴涵着极大的潜在能量。现在的问题是，要打开“压力阀”，释放改革能量，为民间资本以市场竞争的方式提供产品或服务开辟空间。四是利益攸关方“双重利益博弈”论。根据看到的实际材料，在当前中国垄断性行业改革中，个别利益集团的目标函数可能已成为深层的制约因素之一。特别是，由于对垄断性行业长期实施政策保护，而且有关方面也习惯于作为“运动员”而直接参与市场竞争，这就有可能引发带有利益色彩的“政企同盟”。因此，需建立与行业改革相关的四种机制：一是政府、企业与消费者的利益协调机制；二是垄断产品和服务的消费者诉求表达机制；三是利益相关者矛盾调处机制；四是对垄断性行业的监管机制。
