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1、1.12作为理论形态的行政管理学：研究对象和课程内容1.行政管理学的研究对象及其学科特点前面从管理活动的角度论述了行政管理的内涵和特点，这里我们进一步从理论形态来考察行政管理学的研究对象及学科特点。“人们从事科学是为了认识那永恒的事物，而不是为了认识暂时出现，但不久就消失的事物”.行政管理学作为一门独立的学科，他也有自己独特的研究任务和研究对象。根据上述行政管理活动的内涵，我们可以给行政管理学下一个定义：行政管理学是一门研究政府组织及其人员从事国家事物管理、社会公共事务管理以及政府机关内务管理过程中带有规律性的原则、原理方法和技术的科学。他的任务就是揭示行政管理活动中带有规律性的原理、原则、方
2、法和技术，而不是停留在对暂时的偶然的现象的描述上。其研究对象可分为四个部分：一是对行政管理主体的研究，包括对政府组织及其工作人员的研究；二是对国家事务的研究；三是对社会公共事务管理的研究，包括对公共政策的研究；四是对政府机关内部事务管理的研究。这四个方面构成了行政管理学学科体系的研究领域，“行政管理学”这门课程所教授的是这些研究领域的共同原理和基本方法。与其他人文社会科学的学科相比，行政管理学具有如下学科特点。第一， 强烈的实践性。从理论形态上说，行政管理学也与其他人文社会科学一样，有他的理论基础、学科范畴、学术规范和研究范式。但相对而言，行政管理学是一门更接近与时间和现实的应用性科学，具有强
3、烈的实践性特点。美国的斯蒂尔漫教授把行政管理学称为“不寻常的实践科学”。他还说：“在美国学习行政管理，不能像在其他国家一样，只有靠读具有激进的反国家主义政治传统倾向的教科书就能理解。”言下之意，在美国学习、研究行政管理，必须注重对实践中的行政管理的学习和研究，只有这样才能学习通透、研究的深。实际上，斯蒂尔漫教授的看法在任何国家都通用，这是行政管理学的学科特点决定的。第二， 鲜明的政治性。行政管理的过程实质上是政府组织及其工作人员行使行政权力的过程。行政权利源于国家权力，是国家权力结构的组成部分。行政权力的智能是执行国家意志。从本质上说，国家意志代表统治阶级的意志，但从形式上说，国家意志则代表这
4、公共意志。在文明时代，国家意志和利益的实现过程已经成为政治过程中占主导地位的、最为重要的组成部分。显然，政治与行政有所区别，他们分别代表两种功能，政治是表达国家意志的功能，行政是执行国家意志的功能，但是这两种功能都统一在国家意志之下，就像政治与行政分离的古德诺所说的：“无论如何，实际上的政治需要要求国家意志的表达和执行必须高度一致。”所以，行政管理学与政治科学与国家学说一样，都具有鲜明的政治性。第三， 对象的复杂性。这个特点是由上述两个特点决定的。一是由于其政治性，行政管理主体在不同的政治共同体中的机构设置是不同的，如：美国为总统和行政部门，日本英国位首相和内阁，法国为总统和总理相结合，德国意
5、大利等国为总理和行政部门，瑞士威联邦委员会，我国为总理和国务院。二是由于其实践性，尽管不同的国家可以有相同的管理过程和管理方法，但整个管理过程和管理方法的使用，始终受制于该国家的制度环境和历史文化传统。三是同样由于其实践性，同一个国家在不同时期的研究对象和管理对象式发展变化的。也就是说，行政管理学的研究对象不是简单地、静止不变的，而是复杂的，发展变化的。第四， 知识的综合性。行政管理学是一门相对独立的学科，但其涉及的其他学科知识则是多样的、综合的。如上所述，行政管理的过程实质就是政府组织及其工作人员行使公共权力的过程，要研究这个过程，首先涉及国家学说、权力理论、政治行为、利益集团等有关政治学的
6、知识，有的学者甚至认为，“公共行政的核心就是政治学和公共政策”。行政管理的管理对象是国家事务、社会公共事务以及政府机关内部事务，这里除了要运用一般管理学的知识外，还要运用有关经济学、财政学、法学、社会学、心理学、行为学以及数学和统计学等知识。在一定意义上可以说，行政管理学是一门综合性的交叉学科。2.课程的基本内容和框架本书结构共分为五篇十五章：绪论（第12章）；行政组织及其人员管理（第34章）；行政运行管理（第58章）；财务行政和机关行政（第910章）；行政绩效及其保障（第1115章）。 第一篇绪论是全书的概念和理论基础。第一章定义了行政管理的概念和特点，指出了行政管理学的研究对象和课程内容，
7、考察了行政管理学在西方和中国的发展历史，探讨了学习行政管理的目的、意义和方法。第二章接着分析了组为行政主体的政府，具体说明了政府的内涵、本质和特点。围绕政府的权力基础和行政职能，指出了我国行政权力的内涵、特征以及与其他国家权力的区别，阐述了政府行政职能的含义、地位、分类、内容如何转变我国政府行政职能。第二篇的主题是行政组织及其人员管理。第三章着重分析了行政组织的结构和变革，详细考察了行政组织的目标体系、结构框架和编制管理，探讨了行政组织变革的内涵、目标、过程、方法，并且针对中国国情做出了个案分析。第4章讨论了人事行政与公务员制度。书中首先界定了人事行政的含义和任务，为后文分析公务员制度奠定了人
8、事行政的含义和任务，为后文分析公务员制度奠定了基础，然后按照西方和中国的分野来讨论公务员的制度，对两着的发展历史和具体内容都做出了逐一的阐释，并且在最后对比了张国和西方公务员制度的异同，以帮助读者理解我国公务员制度的特点。 第三章围绕行政运行特点来展开。对具体行政管理活动作出了全面考察，一起读者对此有一个全面的了解。第五章讨论行政领导者，首先理清了行政领导的概念、特点和作用，在此基础上讨论了行政领导者的职位、职权和责任，提出了行政领导者的素质要求。接下来针对行政领导制度和方法、艺术，做出了定义和分类的讨论。第六章考察行政决策，指出了行政决策从经验走向科学这一趋势，在此基础上，重点对行政决策的程
9、序、技术和体制做出了解说。第七章探讨行政执行，详细分析了行政执行的行政、经济、法律和思想教育四种手段和准备、实施、总结三个阶段，并且围绕行政执行中可能遇到的障碍，给出了相关的分析和对策。第八章研究行政公共关系，首先作为整体性的描述，考察了行政公共关系的概念、历史和实务，然后分析了行政沟通和行政协调两方面内容，对两者的概念、原则和具体操作技术都逐一做了阐释。第四篇分析财务行政与机关行政。第九章对财务行政的考察，以具体的财政制度为线索来展开，详细解释了国家的税收、预算、预算会计、决算、审计制度，内容包括他们的原则、体制、执行和沿革等项目。第十章讨论机关行政，以机关行政的制度和实务为核心，对办公事务
10、、会议管理、行政文书管理、秘书管理、后勤管理等实务都进行了分析，然后考察了机关行政制度，并且提出了改进机关行政制度的若干意见。第五篇以行政绩效及其保障为核心，广泛讨论了包括行政绩效、行政责任、行政监督、行政法制、行政文化在内的内容。第十一章在定义了行政绩效并分析了他在行政管理中的地位以后，重点探讨了行政绩效评估和提高两方面内容。第十二章则在考察了与行政责任相关的理论问题后，对行政责任制做出了详细的分析，涉及了包括类型、原则、作用、任务在内的广泛内容。第十三章讨论行政监督，研究了包括立法监督、司法监督、社会监督、自我监督在内的各种类型，描述了我国行政监督的历史和现状，而且对如何建立科学合理的行政
11、监督机制，健全行政监督法制做了对策研究。第14章以行政法制为主题，概括了行政立法、行政执法、行政司法、在内的复杂内容。文中对着三项都做了逐一的描述，以使读者能够了解行政法制的完整体系。第15章及阐述了行政文化，把行政文化分为行政心理、行政道德、行政精神三个层次，分别考察了他们的内容，并对于此相关的一些理论问题，如行政文化与公共性、行政文化与传统文化、社会主义行政文化等都作出了相应的解答。在书中的各个章节后面，都附有相关的习题，以帮助学生通过自身的努力，理解和领会各章的概念与原则。此外，还提供了案例分析材料和相关的思考题，因为行政管理作为应用型学科，实践经验对于理论的掌握将会有莫大的帮助。1.2
12、 行政管理学的历史演变1.2.1 行政管理学在西方的产生和发展 作为管理活动的行政管理，其历史与文明社会一样悠久。单位理论形态的行政管理学，其历史则刚刚一百年左右。一个世纪以来，西方行政管理学的产生和发展大致上经过了如下几个阶段：1. 传统理论发展阶段（traditional theory）（20世纪初至三十年代）“行政管理”一词始出于德国学者L.V.史坦因于十九世纪六十年代出版的行政学著作，但作为一门独立的学科，行政管理学诞生于美国。1987年，威尔逊在政治学季刊上发表行政之研究一书文，主张把行政管理当做一门独立的学科来进行研究。1900年，古德诺出版政治与行政一书，创立政治、行政两分法理论
13、，为行政管理成为一门独立的学科奠定了基础。1926年，怀特出版了行政学导论，对行政管理学的主要内容作了系统论述。这是美国第一本行政管理学教科书，也是行政管理学成为一门独立学科的重要标志。这个阶段，行政管理学作为一门独立的学科，再从政治学分离的过程中，主要是受到传统理论的影响，许多原理原则是从传统管理理论借用或移植而来的。主要代表人物有弗雷德里克.W.泰勒、亨利.法约尔和马克斯.韦伯。泰勒对行政管理学的贡献是他的功效研究和科学管理原则的提出。泰勒根据他长期的实践经验。写了科学管理原理一书。书中提出完成特定任务均有一种最好的方式的基本思想，他主张通过减少疲劳、科学的选择、使工人的能力适合工作的需要
14、以及刺激性的工资制度和奖励计划等实现最大限度的个人发展和最高的报酬，从而最大限度的提高工作效率。泰勒等人还对计划职能和执行职能的计划、职能管理制的采用及组织结构上的组织控制原理等进行了探讨，并提出管理部门应承担其科学管理原则的四种新的责任；一是用系统的、更为科学的测量方法和管理个人工作要素的方法取代就有的单凭经验完成工作的方法；二是对工人的挑选和其后的发展进行科学研究，保证最理想的安排工人工作；三是保证充分运用科学原则争取得到工人的合作；四是合乎逻辑的划分工人和管理部门之间的工作角色与工作职责。早期行政管理学家从科学管理的原理、方法和技术方面受到许多启发，把应用于私营部门中的方法运用与公共部门中，找到一种提高行政效率的方式，包括劳动操作程序、方式的规范，劳动者的挑选、培训、奖罚，管理者责、权、利的规定等；同时还在泰勒的科学管理原理原则的基础上形成了一些共通的管理理论原则，如系统化原则、计划化原则、协调化原则、标准化原则、效率化原则，这些原则对改进行政管理、提高效率、建立和发展行政管理学起了积极作用。法国行政管理学家亨利.法约尔对行政管理学理论的贡献在他的著作工业管理与一般管理。 /
