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1、公立中小学内部结构治理需要厘清与调整好的几对关系 本文所称的公立中小学是指由政府举办并由公共财政经费维持的公立中小学校。公立中小学内部结构治理，关键是要厘清和调整好学校内部各主体之间的法律关系。 一、校长与其他行政人员之间的法律关系及其调整 我国公立中小学与其他社会组织机构一样，也是一种典型的科层组织。中华人民共和国教育法规定，“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”。校长作为法人代表，全权行使管理学校的权力。校长是学校权利行使的最高层级，按照有关规定，校长有提名副校长的权力，学校除校长之外，一般学校都设有分管教学工作副校长一人、分管德育工作副校长一人和分管行政后勤副校长一人，就校长与各分管副
2、校长的法律关系而言，可以说是一种领导与被领导的关系。各分管副校长权力的来源主要是校长的授权。校长除有提名副校长的权力外，还有直接任免中层干部的权力。在分管教学副校长之下一般设有教导处（教务处、教学处）正、副主任职位；在分管德育副校长之下设有德育处（政教处）正、副主任职位；在分管行政后勤副校长之下设有办公室正、副主任和总务处正、副主任职位，这些被任命（聘任）的正、副主任与校长及分管副校长之间是被领导与领导的关系，各正、副主任的权力来源一是来源于校长，二是来源于相对应的分管副校长。如下图所示: 从上图可以看出，学校行政权力结构具有典型的层级性。校长权力至高无上，各副校长处于学校权力的第二级，各正、
3、副主任权力位于学校权力的第三级。就目前我国公立学校权力结构及所实行的校长负责制来说，这些都是计划经济与历史的产物，从理论到实践都暴露出诸多的问题与弊端。其表现在：一是学校决策机构、执行机构、监督机构“三位一体”，没有明确的权限区分，对于权力缺乏制衡机制；二是校长一人容易独揽大权，权力过于集中，校长负责制，实际成了“一长制”，容易产生官僚主义，导致滥用权力。三是缺乏民主监督机制。党组织、教职工代表大会有时形同虚设，不少学校“便于工作”书记校长一肩挑，教职工代表大会是校长权力下的副产品。由此，校长权力在学校内部严重失控。 针对我国公立中小学行政权力结构及其运行过程中存在的问题，本文认为，学校内部权
4、力结构的治理应从以下几个方面着手： 第一，集权与分权相结合。我国实行校长负责制，是为了保障校长充分行使办学自主权，但校长负责制不等于校长一人独吞大权。为防止个人专断，充分发挥集体的智慧，校长要实行分权与授权，按照各岗位的职责，充分赋予各分管副校长和各正、副主任教育教学管理的权力。 英国中小学的领导体制和组织机构与英国中小学内部管理组织系统大体上可以划分为三个层次，即领导层、中间管理层和基础操作层。领导层主要由校董事会、校长和高级管理委员会三方组成。“高级管理委员”其成员主要由正副校长、高级教师、教育活动协调人组成。高级管理委员的具体职责类似于我国中小学中的校务会议，其性质是一种审议性的组织机构
5、，凡学校教育教学、总务后勤和人事管理等方面重大问题的决策都要经过高级管理委员的讨论和审议。从权力体制上讲，校长虽拥有最终决定权，但通常校长的决策都是建立在高级管理委员成员深入的讨论及大多数成员意见比较一致的基础上。在我国现行的学校体制中，学校的权力往往集中于校长一人，实行学校内部权力的合理分配是处理好内部权力的关键。 第二，把学术性与专业性强的权力，委托给专业管理人员。公立中小学与大学相比，学术性与专业性虽然没有那么强，但也还是存在一定的学术性与专业性领域。比如对教师业务能力的评价、教师职称的评定、学校课程的设置等，都需要由专业管理人员和教学权威人士来行使这方面的权力，而不完全是学校行政权力能
6、包办代替的。 第三，建立健全并完善学校的决策机构、执行机构、监督机构，使“三轮马车”各司其职、各自行使自己的权限，做到相互制衡和相互协调。 决策机构。建议设立校董会作为学校的决策机构。董事会是学校的决策机构，其成员由举办者、学校、社区、学生家长等各方人士的代表组成，董事长由董事会选举产生，为学校的法定代表人。董事会执行国家的教育方针和政府的决议决定，对学校的教育、教学、生产、科研、人事、行政、财务、经营管理进行决策和聘任校长等。校董会是各方利益的代表，主要代表政府、社区、教师和学生的利益。同时它也是学校与政府、社会的中介机构。董事会实行集体决策和过半数的原则。董事会的建立可以改变目前政府或教育
7、行政部门直接任命校长的做法，改由董事会遴选报政府审核任命。这一作法从组织上决定了校长是对董事会负责，对教师和学生负责，对学生家长及社会负责。 江苏省南京市试行“校务委员会”制作为学校决策机构。该市从2002年5月始在6所学校试行“校务委员会”制，现已扩大到60所学校以上。校务委员会由学校领导、教师代表、家长和社区(社会)代表等多方组成。家长代表由学生家长民主选举或者推选，每一个年级至少要有一名家长代表。在具体运行机制上，校务委员会实行工作例会制。各学校校务委员会每学期至少集中开会两到三次，会议除通报学校办学、管理和发展情况、听取委员的意见和建议外，重点是在遵循法律法规和政策规定的前提下，审议有
8、关学生管理、学生发展的相关事项。 “校务委员会”在学校的管理中的定位成为了制度设计者不可回避的问题。随着试点工作的推进，“校务委员会”的定位曾经两度发生了变化。在最初的制度设计中，南京市教育局把试点定位放在“咨询建议”上，在2005年9月，南京市教育局曾经尝试赋予校务委员会一定的决策权，校务委员会对学校提交的议题进行决策，形成一致意见后作出决定，校长应当执行。 在实践过程中，校务委员会和校长负责制的关系往往成为无法回避又难以解答的问题，一定程度上制约了试点的深入。2006年10月，南京市教育局把校务委员会定位在“校长负责制的补充和完善”上，重点通过保障学生合法权益、维护家长切身利益来弥补中小学
9、管理体制中的“缺位”。 执行机构。执行机构负责学校日常事务管理，是学校内部的最高行政机关。执行机构应由校长为首的一整套高效的职能部门组成。校长是学校日常教育、教学等工作的行政最高长官，全面主持学校经营管理工作，组织实施董事会的决议，其他专业性强的诸如教学管理、德育管理和后勤财务管理分别由分管的副校长负责。校长实行董事会聘任制，依照章程和董事会授权行使校长职权，并对董事会负责。 监督机构。监督机构是学校内部权力结构中最重要的一环，目的在于实现学校内部权力的分配与制衡。监督权指向的对象是决策权和执行权。建议设立学校监事会。监事会是学校的监督机构，由学校党组织代表 、工会代表、教师代表、学生家长代表
10、等人员组成。监事会依照法律和章程对董事和校长行使职权的活动进行监督，防止滥用职权。在学校内部要不断完善校务公开制度、民主监督制度、听证会制度、民主党派座谈会制度、干部考核制度。在世界各发达国家，中小学普遍都设置了“学校评议会”“家长委员会”等审议、咨询机构。他们有权参与学校大政方针的制定过程，选举或推荐校长、审议学校的经费预算、机构设置、人员调整、课程设置等。概述上文，调整好学校内部权力结构的关系，就是要要完善学校内部治理结构，建立起决策、执行、监督相互独立、相互协调的学校治理模式。二、公立中小学与教师之间的法律关系及其调整 在我国计划经济时代，国家统一管理教师，公立学校的教师是由国家或地方教
11、育机关委任的，是一种行政任命制：公立学校教师被定位为国家干部，实行的是一种计划录用、行政任命和调配相结合的教师任用制度。教师的薪金也是由国家或地方财政支付的。无特殊情况学校则无法变动教师的基本劳动报酬。学校受政府的委托行使公权力，对教师进行管理。公立学校与教师的地位是不平等的，它们之间是一种管理与被管理的关系。因此，公立学校与教师之间的法律关系实质是内部行政法律关系。 随着教师法与教育法的相继颁布，原有的内部行政法律关系被打破。1993年颁布的教师法明确规定：“学校与其他教育机构，应当逐步实行教师聘任制度。教师的聘任应当遵循双方地位平等的原则，由学校与教师签订聘任合同，明确双方的权利、义务、责
12、任。” 1995年颁布的教育法第三十四条规定：国家实行教师资格、职务、聘任制度，通过考核、奖励、培养和培训，提高教师素质，加强教师队伍建设。” 根据我国现行法律有关规定，教师与学校之间为聘任关系。在聘任制下，教师已由国家工作人员变成了自由职业者，作为自由职业者，教师与学校不再是以前简单的内部行政关系。学校与教师的关系由原来的“行政关系”走向“契约关系”。公立学校与教师之间的法律关系出现了一些新的特征：法定性；管理性；平等性；程序性。在聘任制度下，在双方签订合同时，遵循契约自由的原则，更多地体现私法色彩；在签订合同之后，遵循公共利益优先原则，具有浓厚的公法色彩。这种聘任关系的法律性质，是公法关系
13、还是私法关系？有学者将其定位为公法关系。其法理依据在，公立学校属于公法主体，教师与公立学校之间的关系具有特殊性。 受聘于公立学校关系的教师，虽然不具有公务员身份，但他们从事的是公益事业，以实施教育这一公法为目的，且工资待遇由国家保障，他们需要职业身份上的安全感，这一聘任关系“由于适用法规如教育人员任用条例等多具有强制性、公益性和公法性，且契约标的内容乃为实现国家教育高权之任务， 也有学者认为，教师与教育行政主管部门或学校签订聘任合同，教师与学校之间的关系既有基于合同这一手段所确立的私法关系，也有管理这一权力手段所确立的公法性质。 本文认为，目前，在我国教师法律地位处于模糊状态下，公立中小学与教
14、师的关系已不再是简单的内部行政关系，但也不完全是一种契约关系或民事关系，而是两者兼而有之，或更偏重于公法关系。鉴于目前学校与教师法律关系的模糊性，要调整好两者之间的关系，还有赖于国家对教师身份的明确法律定位以及完善现行的教师聘任制。学校与教师的关系关键还在于处理好校长的管理自主权与教师的教学自主权的关系。教育教学工作是学校工作的中心，教师是教育教学工作的主体，教师有权参与学校的决策与管理，行使相应的权利。教育教学领域的专业性决定了学校不能完全用行政决策和行政命令的方式来进行管理，而应由教师自主地决定与实施。三 、公立中小学与学生之间的法律关系及其调整 学校教育是国家教育的主体，学校是相对独立的
15、组织教育教学活动的法人实体。因而从法律的角度看，学校与学生的关系，就是教育行政主体和行政相对人的关系。从这一法律关系出发，学校与学生又构成了教育与被教育、管理与被管理的关系。 传统意义上，在德国、日本等国，各级公立学校在法律上属于一种公法上的营造物，其与学生之间的法律关系，过去认为是行政法上的营造物利用关系，而属于特别权力关系。因此，学校在没有法律明文或法律授权规定下，可限制学生的基本权，并且学生对此在学关系争议，也不得请求司法上的救济。何谓特别权力关系(besonderes Gewaltverhltnis)？系指基于法律上的特别原因，为达成公法上特定目的，于必要范围内，一方取得概括支配他方的
16、权能，他方对之负有服从的义务，而以此为内容的法律关系。随着社会的发展与学生权益意识的增强，特别权力关系理论逐渐被扬弃，有学者主张将“特别权力关系说”改为“特别法律关系”，甚至还有学者主张放弃特别权力关系，而改为“一般权力关系”以及“在学契约说”。 目前，一般认为学生与学校之间的法律关系为特别法律关系，属于公法上的法律关系。 也有学者认为，当前，随着公立中小学与学生的关系已经由大一统的行政关系向多元化的学校与学生关系分化，其中包括管理关系与契约关系。管理关系表现为：公立学校相对于学生享有强制性与支配性的管理权，这种管理权利（力）为我国的法律所明确授予，涉及学籍管理、毕业证书发放，对学生的奖惩等。日常管理主要指公立中小学通过教师的具体教育教学行为实施对学生的日常行为进行管理。契约关系表现为：公立中小学
