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1、第三章 地质灾害减灾对策与减灾效益分析3.1 地质灾害减灾对策一. 地质灾害减灾措施与减灾系统工程1、“国际减轻自然灾害十年”与21 世纪全球减灾新策略(1) “国际减轻自然灾害十年”简介“国际减轻自然灾害十年” (International Decade for Natural Disaster Reduction,IDNDR)活动是美国科学院院长、前总统特别科学助理法兰克普勒斯(Frank Press)于1984 年8 月在美国旧金山召开的第八届世界地震工程会议上首先倡议的。他的报告引起许多国家学术 团体、政府部门的重视和积极响应，纷纷发表声明或通过决议，表示赞许这一倡议。国际地震工 程协
2、会执委会将此倡议全文印发各成员国；美国很快成立了开展IDNDR活动的特别委员会；新西 兰、日本、英国在本国重要刊物上全文发表；日本于1986年5月正式成立专门的组织机构负责 协调全国范围内地质灾害的研究与防治。1987年12月1 1 日第42届联合国大会通过第169号决 议决定把19902000年定为国际减轻自然灾害十年。这一决议取得了世界各国政府和科技团体 及非政府组织的普遍共识。开展同际减灾十年活动的目的，旨在通过国际社会的一致行动将当今世界特别是发展中国家 由于自然灾害造成的人民生命财产损失减轻到最低程度。具体目标是通过广泛的国际合作、技术 援助和转让、项目示范、教育与培训等手段，推广和
3、利用目前已经拥有的知识、技术和经验，继 续开展新领域的研究，提高各国特别是发展中国家的防灾、抗灾能力。我国政府于1989年4月成立了中国“国际减灾十年”委员会，并规定每年10月的第二个星 期三为“国际减灾十年活动纪念日”。我国十分重视防治地质灾害的研究。为了加强地质灾害的 防治工作，国务院授予原地矿部“对地质环境进行监测评价和监督管理的职责”； 1989年我国成 立了“中国地质灾害研究会”； 1990年由国家计委、国家科委、地矿部联合颁发了“全国地质灾 害防治工作规划纲要”(19902000 年)。这些措施为在全国形成统一规划和部署下的地质灾害 研究和防治工作奠定了良好的基础( 2) 21 世
4、纪全球减灾新战略 随着新世纪的到来，“国际减灾十年”全球统一行动已完成了它的使命。面对新世纪的全球 减灾之路，联合国又做出了全面的战略部署，发布实施了国际减灾战略。其主要目标是：使 社区在遭受自然灾害、技术灾害和环境灾害的影响后能够迅速得到恢复，以便减轻社会经济损失； 将灾害防御战略与可持续发展有机地结合起来，使全社会从抵御灾害发展到风险管理；提高公众 对灾害风险的认识；确保公众对防灾减灾工作的积极参与；通过增加减灾网络，以建立抗灾的社 区。联合国还决定特别工作组及其秘书处从2000年1月l日起接替“国际减灾十年”秘书处， 其主要任务是：协调联合国、各国政府和联合国系统非政府组织等机构之间的合
5、作；在灾害监测、 灾害损失预测、早期预警以及教育、培训和提高公众减灾意识等方面开展工作；在联合国指导下 建立有效的早期预警机制并完善防灾和早期预警系统的国际网络；利用各种渠道传播必要的信 息，向国际社会提供防灾、预警、响应、减灾、重建和恢复等方面的国际合作管理与指导。继续 开展每年10 月第二个星期三为“国际减灾日”的活动2 防灾减灾基本原则（1）树立全民减灾意识，提高全社会的防灾抗灾能力 地质灾害是由于自然营力作用和人类活动影响而发生的，在当今科学技术与经济条件下有些 灾害具有不可避免性，如地震的发生；但大多数地质灾害具有可防御性。因此，在加强科学研究 的同时应大力加强宣传教育工作，普及防灾
6、减灾基本知识，增强全社会的防灾意识和抗灾能力。（2）以防为主，防、抗、救相结合 对于地质灾害，应尽可能防患于未然。在发展经济、保护环境的同时，注意加强防灾工作通 过建立各类地质灾害灾情信息系统和监测预报网络，不断提高地质灾害的预测预报水平，及时实 施防灾工程。对潜在的重大地质灾害，应做好预案制定工作，以便能及时做出反应，主动抗灾， 尽量减轻灾害损失；灾害发生后，要组织有力的救灾队伍投入抢险救灾并尽快开展灾区自救互救 和重建家园的工作。（3）群众性与专业性相结合 防治地质灾害要坚持走“群专结合”的道路，采取综合措施减轻地质灾害。具有较高科技水 平的专家队伍，运用现代科技方法和手段，通过综合勘查与
7、评价，研究掌握各类灾害在不同地区 的发生规律与成因机制，从而提出减轻地质灾害的对策。全民性的群测群防也是必不可少的，特 别是对点多面广，频繁发生或持续作用的地质灾害应主要依靠灾区人民群众自觉地组织监测并主 动进行防治。（4）突出重点，兼顾一般 在防灾减灾中必须根据灾害的地区性、区域经济性及与社会的同步性等特点，对日趋严重、 普遍存在的地质灾害，分析灾情大小、防灾效益以及技术和经济上可行性，有重点地组织防治， 同时兼顾一般。对于政治、经济、文化中心和生命线工程，要重点防范确保安全。一般地区则立 足于防灾与杭灾相结和，尽量减轻灾害损失。（5）减灾与发展并重，确定可持续发展的减灾对策 事实说明地质灾
8、害损失与社会经济发展同步增长。地质灾害的经济损失很大，而减灾的投入 与效益比一般在1:10 以上。减灾投入不仅可以获取更大的社会效益和经济效益，而且关系到国 民经济发展计划能否实现。因此，要把减灾投入作为一个重要的投资方向，把减灾计划纳入社会 经济发展规划中。在制定国土开发规划和社会经济发展计划时，要考虑灾害因素、制定可持续发 展的减灾对策。（6）积极开展灾害科学研究，充分发挥政府的协调职能 减轻地质灾害的理论与实践研究将成为一门横跨自然科学、社会科学、人文科学的新的学科 体系。因此在以科技为先导开发减灾技术的同时，要以地球系统科学为指导，综合研究各种自然 灾害的发生发展规律，努力攻克地质灾害
9、研究领域理论和技术难关。积极开展灾害区划、灾害评 沽、灾害社会学、灾害心理学等新兴领域的研究；引入高新技术、开展防灾、抗灾、救灾技术与 设备的研究。地质灾害的社会属性决定了减灾行动是种社会行为，减轻地质灾害需要全社会的协调行动， 需要中央政府的指挥领导和各职能部门的组织管理。（7）避免盲目发展，保护生态环境减轻地质灾害损失与保护生态环境、开发自然资源、发展经济必须有机地结合起来，特别是 生态环境脆弱的地区更应加强自然生态保护，防止环境进一步恶化，减轻地质灾害的发生发展。3 减轻地质灾害的措施（1） 灾害监测 灾害监测是减灾工作的先导措施。目前世界上大多数国家都针对本国的主要灾害种类建立了 较为
10、完善的灾害监测系统，美国、日本等西方发达国家的检测仪器和设备比较先进，已经广泛使 用全球定位系统（Global Positional System, GPS）等高科技手段进行地形变的监测。我国地 质灾害监测装备和手段基本上仍处于20世纪 5060 年代的国际水平。当前地质灾害监测方法除 引进高科技手段外,正在向立体的和综合的监测系统发展。（ 2 ） 灾害预报 灾害预报是减灾准备和各项减灾行动的科学依据。近几十年来灾害科学研究在各类灾害预报 方面取得了一定的成果和经验,但某些突发性地质灾害的预报成功率还很低,如地震的中短期预 报成功率多年来一直徘徊在 2030。因此,应加强多部门多学科协作,积极
11、探索地质灾害的 综合预报方法,提高预报的准确性。（ 3 ） 灾害评估 灾害评估是指对灾害规模及灾害破坏损失程度的估测与评定。可分为灾前预评估、灾时跟踪 评估和灾后评估。灾害评估是抗灾救灾的重要依据,对减轻地质灾害损失具有重要的意义。但从总体来看,目 前的灾害评估仍然是减灾对策中的一个薄弱的环节,如灾害调查统计、灾害损失预测的方法简单、 手段落后,从而影响了灾害评估的准确性和适时性。（ 4 ） 防灾 防灾包括两方面的措施：（1）在建设规划和工程选址时要充分注意环境影响与灾害危害，尽可能避开潜在的灾害，即 工程性措施。（2）对遭受灾害威胁的人和其他受灾体实施预防性防护措施，即非工程性措施。 工程性
12、措施包括制定城市规划和工程建设抗灾规划、制定各种工程抗灾技术规范、对各类工程进行工程抗灾设防或加固以及兴建防灾减灾工程等。营造绿色工程、加强水土保持，修坝筑堤 以及不稳定斜坡加固、洞室围岩支护等均属于防灾工程隆措施。我国的城市规划和大型工程规划 都有了相应的规章、规范，但由于人们的防灾减灾意识淡薄，有时未能按规范严格执行，从而出 现了许多工业设施和建筑群修建在已有资料证明是地面下沉的危险区，某些新兴的城镇建在具有 潜在滑坡危险的地区。非工程性措施是指以经济、行政、管理、科伎、法律等手段开展防灾减灾工作。通过普及防 灾知识，提高全民减灾意识来达到预防灾害、减轻灾害损失的目的。防灾还包括在各种工业
13、流程中设置灾害发生时自控或人控减灾技术。这是避免和减轻次生灾 害的主要措施。如电站电路的自动跳闸装置，可防止灾害发生后引起火灾。（5） 抗灾与救灾 灾害抗御与灾害救助是减灾的一项重要措施，一般采取抢救和转移灾民及财产、抗灾指挥和 协调、紧急救援、工程防守与紧急抢险等手段。抗灾通常是指在灾害威胁下对固定资产所采取的工程性保护措施。抗灾的减灾效果是非常明 显的。我国自古以来就积累了丰富的抗灾经验，修建了很多抗灾工程，如都江堰分洪工程、黄河 大堤、全国86000 多座水库以及“三北”防护林、长江中上游防护林和太行山防护林等。这些抗 灾工程在减轻灾害损失保护生态环境、促进经济发展等方面均起到了重大作用
14、，收到了巨大的效 益。据统计资料研究，在一般情况下，抗灾的工程投入可取得十倍以上的减灾效益。救灾是指灾 害已经发生和灾后的减灾措施。救灾是一项极为复杂的社会化、半军事化的紧急行动，从医疗抢 救、食品和衣物的供给、社会治安到组织指挥等各项行动构成一个完整的救灾体系。平时防灾， 灾时救灾，要制定有针对性的救灾预案，建立健全灾害预警系统。在救灾中，要大力提倡自救、 互救，加强救灾技术与设备的研究。灾害频发区应做好各项救灾物资的储备。救灾预案的内容主要有以下几个方面：（1）灾情分析，明确主要灾害种类、灾害破坏程度和发生频率及分布规律。 （2）救灾通讯系统的设计与启用方案（3）灾害评介：设计快速判定灾情
15、的备用方案，以指挥调动救灾队伍的种类和数量。（4）人员、物资、设备等不同种类救灾力量的分布、预组织和调用的方案设计（5）不同种类、不同等级救灾指挥部的组织预案。（6）死伤人员和幸存人员的安置、确保道路交通畅通的准备方案等（6） 安置与恢复灾后安置与恢复，包括生产和社会生活的恢复，也是减轻地质灾害损失的重要措施之一。一 次重大灾害发生之后，必然造成企业停产、建筑设施损毁、家庭结构破坏等。所以，尽快恢复生 产，重建家园是减灾的重要措施。经过短期的紧急抢救之后，减灾工作应及时转入各项恢复重建 活动，使经济生产和社会生活逐渐趋于正常，不断增强自我复兴能力。灾后恢复工作中首要的是 生命线工程的抢修与恢复
16、，交通、通讯、供电、供水、供气等生命线工程无论对日常生活还是社 会生产都是至关重要的。在生命工程基本恢复后要逐步恢复工业、农业生产。此外灾后恢复还包 括治安管理和社会组织的恢复。（7）保险与援助保险与援助均属灾害保障的范畴。我国古代就有赈济，调粟、养恤、放贷、仓储后备以及社 会互助等形式的灾害保障措施。灾害保险分为灾害商业保险和灾害社会保险。前者由商业性保险公司开办，带有盈利目的； 后者是政府组织的，目的在于为保险对象提供基本生活保障，而不是为了盈利。国外灾害保险起 步早已进入比较成熟的阶段。我国的灾害保险还处于起步阶段，灾害投保率很低且有很大的发展 前景。灾害援助包括灾害互助和灾害社会援助两类。灾害互助是指居民通过正式或非正式的互相合 作与援助的方式相互提供保障。其特点是相互性、局部性和援助方式的多样性。灾害社会援助是 指与受灾人无法定援助义务的国内外机构、团体或个人。
