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1、2023年三社联动：创新基层社会治理的金钥匙 三社联动：创新基层社会治理的金钥匙 金丽霞 社区工作者 【摘要】社区、社会组织、社会工作人才“三社联动”，是创新社会治理、完善社会服务的有力抓手，是做好群众工作、维护稳定和谐的重要载体。当前我们正处于社会转型期、利益调整期、矛盾凸现期，通过加快推进“三社联动”，激发多元参与、合作共治，构建民生保障服务体系和基层社会治理体系，推进基层治理体系和治理能力现代化，已成为大势所趋和现实任务。 【关键词】三社联动 研究概况 精细化 建议 “三社联动”，就是指在党和政府的领导下，以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑并实现“三社”相互支持、协调互
2、动的过程和机制。进入新世纪，置身于我国大力开展社会建设的新形势，面对实现社会治理体系和治理能力现代化的新任务，在基层社会积极推进“三社联动”具有重要的现实意义。基于这样的认识，本人对当下的“三社联动”情况有了一个大体的认识，对构建“三社联动”机制、实现基层社会有效治理形成了一些思考。 一、国内外研究概况 （一）国外研究概况 社区建设初始于欧美国家，但工业化和城市化快速发展的同时也为他们带来了许多问题，如城市人口过多，教育未普及化，社会犯罪日益增多等，逼迫着西方国家加快城市社区的建设治理步伐。自20世纪50年代开始，西方国家开始创建城市社区。例如，美国从50年代开始成立城市社区发展部，推行城市社
3、区建设；加拿大自60年代开始成立社区组织，这些社区组织积极投身到城市建设和改造中来。 MattewF.Filner(2023)指出“从研究社区的发展历史可以看出，资源较丰富的社区，参与政治权利的热情度高，反之则低，民间组织肩负了政府与公民之间的沟通桥梁的作用，大大提高了社会公众参与社区事务的热情度，降低由于政府主导而造成的不平等程度，缓解了社会矛盾”。MallkR.Watkins(2023)对社区事务参与者的能力、特点、过程进行调查研究后得出结论。“参与者的参与目的与项目的活动目的是否一致是社区参与程度的决定因素，同时指出，由当地的社区组织承接活动项目是最好的办法，如此一来，社区居民个人目的和
4、活动目标容易达成一致，从而提高公众参与性，这一结论为如何提高社区居民参与提供了有效建议”。 国外对于社区治理的研究有着良好的基础，拥有特定的机制和环境，所以研究成果较为丰富，且与社区治理联系紧密。其研究方向围绕具体的社区公共事务的处理方式展开研究，密切注意社区的发展变化，同时社区发展中的资源挖掘也是研究关注的问题。 （二）国内研究概况 党的十八大以来，加强社会治理，创新社区建设，完善社区治理机制逐渐成为党和政府的首要任务，无论在学术界还是在社区治理的实践中，社区建设、社会工作、社会组织、三社联动等词汇出现的频率越来越频繁。2023年浙江省民政厅出台关于加快推进“三社联动”完善基层社会治理的意见
5、（浙民基2023135号），意见中提到：社区建设、社会组织建设和社会工作，在价值取向上具有公益性，在功能作用上具有互补性，在基层治理上具有整体性。“三社联动”是指在党和政府的领导下，统筹协调、整体运作社区建设、社会组织建设和社会工作，使之三者之间相互支持、渗透融合，从而充分激发社会组织活力，有效开展社会工作，解决社区问题，完善社区治理的过程。这是国内省级层面首次出台关于“三社联动”的政策。 另外在学术界，叶南客、陈金城从“三社联动”的概念界定入手，在阐述“三社联动”发展背景的基础上，对“三社联动”的模式选择和策略进行分析，提出“三社联动”的总体发展思路，并在三个理论支撑和启示下，制定出多维协同
6、、借势扩张、聚类突破、重点倾斜、产业运营的五项战略。陈丽、冯转新认为社工是“三社联动”中最为专业性的力量，社工能把新思维、新观念同社区工作相结合，在提供专业服务、发展居民需求等方面起到重大作用；而社会组织扎根社区，以居民需求为服务指南，有效弥补政府公共服务中存在的缺陷，是社区管理的重要参与者。这种“行政、自治组织、社会”三位一体的体制模式更有利于充分发挥社区内自治组织的功能，提供社区的管理效果。 城市社区的治理体系，在计划经济时期基本上是通过单位制度来实现的。按照职业严格分割的单位组织为不同职业群体的市民提供福利供给，开展管理和服务项目，同时约束城市中、城乡间不同职业、阶层人群的交往和联系。这
7、种严格规制的社会管理体系虽然限制了社会流动，但也大大降低了社会公共问题与社会矛盾的发生频率与水平。与此同时，并行于单位的街居制度（街道办事处指导下的居委会管理体制），发挥了对单位管理体制之外的闲散人群和老、弱、病、残人员的服务与管理职能。单位与街居制度相互配合的管理模式使计划经济时期国家的治理力量完整地嵌入进城市基层社会生活的方方面面。 改革开放后，国家总体性治理模式逐渐解体，单位制度逐渐退出历史舞台，社会与市场开始与政府逐渐分离。治理结构的收缩无疑释放了社会与经济发展的活力，但同时逐步破碎的社会治理架构也引发了诸多问题，随着城市化而起的流动人口增加也给基层社会治理体系带来了巨大的压力。从上世
8、纪90年代开始，中国尝试重新整理基层社会的管理秩序和公共服务的供给体制。国家的政策选择开始从职业部门管理转向城市地域分割管理的思路。经过20多年的改革，我国大中城市通过“二级政府、三级管理、四级网络”的改革策略有效推动了社区体制的发展，基于社区的基层治理结构越来越多的承担了转型中国所带来的公共管理与服务责任。同时，基层政权建设一方面不断增强社区治理的公共服务供给能力和规制能力，另一方面也尝试不断强化社区参与与社区动员，在这一背景下，社区居委会面临着在一定程度上相互冲突的压力，即既要满足政府管理与执行的需求也要满足社区居民的利益诉求，既要依赖于政府获得公共服务供给资源，又要面对社区居民不断变化增
9、长的服务要求，既是政府行政工作的协作者，也是居民自我治理的执行者。同时，工作内容上的矛盾也造成了社区居委会双重身份的压力。从积极的方面来说，包括居委会和业主委员会在内的各种非官方的社区组织在不断寻求更宽阔的发展空间。从消极的角度来讲，社区组织渐渐懂得如何在混合官方和自治规则的社区管理生态环境中权变地选择行为策略。 所以，社区体制作为城市公共管理最实在的一级管理制度安排，在城市化进程加速和官方强化基层政权建设的背景下，必然要进入更为理性、清晰的精细化制度改革路径。无论从现实秩序深度建构的发展需要，还是从维护国家法律尊严的角度来看，中国城市的社区管理都应该走向国家、社会、民众相互责任清晰、规则稳固
10、、利益实现有序的精细化管理体制。 二、“三社联动”与社区治理结构精细化 从社区居委会的双重主体身份来看，其工作内容主要涉及下述方面：第一，社区治理公共职责的分疏，主要包括行政性事务、福利性事务和自治性事务；第二，社区治理结构的分化和重组。政府与各种社区组织的行政同构体制设计是我国城市社区管理结构无比清晰的核心特征。这种现象的深层原因是，政府希望在城市基层社会建构基本完整的垂直行政整合系统，力图再度建构和统一社会管理秩序，但行政管理任务的过分压力使基层政府根本无意在各类社区组织之间实现角色、职能和责任的结构分化。其结果就是，我国绝大部分的城市社区都没有形成现代分化意义的治理结构。 同时，政府利用
11、人事专控、经济激励和行政责任下沉的办法不断稳固这种包含社区精英在内的象征性行政科层制度。这种国家、社会同构化的治理结构遏制了社会力量的自组织过程和自主活动空间的拓展。从国家官僚体制外溢出的公共管制职能和责任强行扭转了自治组织的责任、权威来源和利益获得渠道、社区精英身份的分类与获取。行政权力的强行介入过程在城市基层社会中创造了一种独特的治理组织和权威关系结构，其特征是强调基层政权与单一社区组织 （居委会）的象征性科层关系。 从居委会人员任职的具体要求来看，基层政权最希望得到的并不是完全意义的居民利益代表人。但是，基层政府对社区代理人的选择还要面对制度环境的约束。首先，基层政府确定的正式候选人不仅
12、要亲政权，还要具有亲民众、亲社区的行为倾向。所以，城市社区自治组织的干部也就具有了双重代理人的尴尬角色。但是，需要注意的是，他们作为国家代理人的角色是隐讳的但却是实在的，作为居民利益代表者的角色是显性的但却是软弱的。 因此，社区治理结构的精细化转型要具备三个基本条件：首先，政府与社会及自治组织的公共责任实现分类清晰化；其次，不同治理主体的职能关系经过分化和重组过程后呈现出良性互动的状态；最后，扎根在基层的官方和社区自治组织、社区精英群体权威来源于官、民双重代理人的混合形态，能够兼顾政策执行与利益代表。从目标上而言，精细化的社区治理体制应当有效减少科层结构的代理成本问题，同时激活良性的社会治理和
13、参与，形成高效的利益协调与代表机制。 社区治理结构的精细化，可以从横向与纵向两个维度展开。首先，从纵向来看，治理结构的精细化意味着政府与社会关系的重建，政府在提升自身引导能力的基础上逐渐开放社会治理的空间，在社区内部建立起更加多层化、参与主体更多、自主性更高、活力更强的治理结构。其次，从横向的角度来看，就是要在社区中建立起更多主体参与、参与程度更好，参与主体结合度更强、互动更为紧密的治理结构。“三社联动”正是在此基础上发展出来的，推进社区治理结构“有机化”、“整体化”的重要举措。 对于民政部门来讲，促进“三社联动”机制建设，就是要在党和政府的领导下，充分发挥民政部门职能作用，推动社区建设、社会
14、组织建设和社会工作队伍发展，促使社区多元主体协同协作、资源整合、形成合力，从而丰富社区治理资源、激发社会组织活力、提升社会工作能力，逐步构建以城乡社区为平台、社会组织为载体、社会工作为骨干的城乡基层社会治理体制。“三社联动”的基础是政社分开，明确政府、社会界限和功能。在此基础上，把社区分散的社会力量、资源、方式整合，形成发展的合力，达到社区多元共治。 从角色分工上来说，三社联动中的社区、社会组织和社会工作者通过有机整合与互动，构成社区治理结构中的核心力量，分别承担着不同的角色：社区是“三社联动”的整合平台；社会组织是“三社联动”的承接主体；社工是“三社联动”的骨干力量。从功能的角度来说：“三社
15、联动”有利于创新基层社区治理体制，促进政社分开，发挥社区整体合力；“三社联动”有利于满足群众多元化、个性化的服务需求；“三社联动”有利于促进基层社会组织发展，提高承接公共服务能力和水平；“三社联动”有利于促进社会工作服务创新，加强公共服务专业化水平。 三、推进“三社联动”的建议 “三社联动”离不开政府的规范引导、社区居民的积极参与、社会组织的服务管理、专业社工的指导带动以及社区机制的创新变革。换句话说，“三社联动”的有效运行需要协调好五者之间的关系。 （一）强化“三社”要素，奠定“联动”基础优势要推进“三社联动”，必须使每个要素都强起来、活起来、动起来。 1.为社区松绑插翅。在社区减负方面，围
16、绕还权、赋能、归位，推进党组织领导，居委会主导、便民服务中心、社会组织、共建单位和社区居民多元化参与。开展以基层自治为核心的专项建设，试行社区工作事项准入机制，破解负担过重问题。同时，充分发挥老旧小区自主管理组织和业委会作用，发动社会力量参与城市病治理、文明创建等活动。在社区增效方面，推进社区服务精细化。尝试建立权利清单制度，规范一站式服务，将延伸到社区的社会管理和公共服务事项加以整理，设立统一的服务窗口，变多头受理为一口受理，严格落实服务承诺、限时办结和责任追究制度。拓展菜单式服务，根据服务资源、志愿者特长、居民需求等实际情况，以菜单形式列举与群众密切相关的服务选项，为社区居民提供你点我供的菜单式服务。 2.为社会组织蓄能
