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1、关于私募基金投资PPP项目的相关问题整理说明： 目前相关部门对私募基金投资PPP项目仅有国务院、发改委、财政部等部门相关指导性文件进行引导，并无具体的政策或相关规范性文件的指引，依据PPP项目的不同特点，存在不同的投资模式、担保模式和退出模式，需依据具体的项目特点、合作模式、经营模式等要素进行综合推断。相关政策依据1、国务院关于创新重点领域投融资机制激励社会投资的指导看法国发(2014)60号（三十四）改进政府投资运用方式。在同等条件下，政府投资优先支持引入社会资本的项目，依据不同项目状况，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等方式，支持社会资本参与重点领域建设。抓紧制定政府投资支持社会
2、投资项目的管理方法，规范政府投资支配行为。（三十八）激励发展支持重点领域建设的投资基金。大力发展股权投资基金和创业投资基金，激励民间资本实行私募等方式发起设立主要投资于公共服务、生态环保、基础设施、区域开发、战略性新兴产业、先进制造业等领域的产业投资基金。政府可以运用包括中心预算内投资在内的财政性资金，通过认购基金份额等方式予以支持。2、政府和社会资本合作项目通用合同指南(2014版)第15条.政府供应的其他投融资支持如政府为合作项目供应投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等支持，应明确具体方式及必要条件。第16条.投融资监管若须要设定对投融资的特殊监管措施，应在合同中明确监管主体、内容、方
3、法和程序，以及监管费用的支配等事项。3、国家发展改革委 国家开发银行关于推动开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知发改投资2015445号二、各省（区、市）发展改革部门要加强协调，主动引入外资企业、民营企业、中心企业、地方国企等各类市场主体，敏捷运用基金投资、银行贷款、发行债券等各类金融工具，推动建立多元化、可持续的PPP项目资金保障机制。4、国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导看法（发改投资20142724号）二、精确把握政府和社会资本合作的主要原则（三）合理设计，构建有效的风险分担机制。依据风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理安排项目风险。原则上，项目的建设、运营风险
4、由社会资本担当，法律、政策调整风险由政府担当，自然灾难等不行抗力风险由双方共同担当。（五）完善机制，营造公开透亮的政策环境。从项目选择、方案审查、伙伴确定、价格管理、退出机制、绩效评价等方面，完善制度设计，营造良好政策环境，确保项目实施决策科学、程序规范、过程公开、责任明确、稳妥推动。三、合理确定政府和社会资本合作的项目范围及模式（一）项目适用范围。PPP模式主要适用于政府负有供应责任又相宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，马路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教化培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态爱护等
5、项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采纳PPP模式建设。（二）操作模式选择。1.经营性项目。对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采纳建设运营移交（BOT）、建设拥有运营移交（BOOT）等模式推动。要依法放开相关项目的建设、运营市场，主动推动自然垄断行业逐步实行特许经营。2.准经营性项目。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或干脆投资参股等措施，采纳建设运营移交（BOT）、建设拥有运营（BOO）等模式推动。要建立投资、补贴与价格的协同机制，
6、为投资者获得合理回报主动创建条件。3.非经营性项目。对于缺乏“运用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采纳建设拥有运营（BOO）、托付运营等市场化模式推动。要合理确定购买内容，把有限的资金用在刀刃上，切实提高资金运用效益。六、强化政府和社会资本合作的政策保障（二）加强政府投资引导。优化政府投资方向，通过投资补助、基金注资、担保补贴、贷款贴息等多种方式，优先支持引入社会资本的项目。合理安排政府投资资金，优先保障配套投入，确保PPP项目如期、高效投产运营。（四）做好综合金融服务。激励金融机构供应财务顾问、融资顾问、银团贷款等综合金融服务，全程参与PPP项目的策
7、划、融资、建设和运营。激励项目公司或合作伙伴通过成立私募基金、引入战略投资者、发行债券等多种方式拓宽融资渠道。5、国务院办公厅转发的通知国办发(2015)42号（十三）化解地方政府性债务风险。主动运用转让运营移交（TOT）、改建运营移交（ROT）等方式，将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其担当的地方政府债务已纳入政府财
8、政预算、得到妥当处置并明确公告今后不再担当地方政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。严禁融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目，进行变相融资。（二十一）完善财税支持政策。主动探究财政资金撬动社会资金和金融资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。中心财政出资引导设立中国政府和社会资本合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。探究通过以奖代补等措施，引导和激励地方融资平台存量项目转型为政府和社会资本合作项目。落实和完善国家支持公共服务事业的税收实惠政策，公共服务项目实行政府和社会资
9、本合作模式的，可按规定享受相关税收实惠政策。激励地方政府在担当有限损失的前提下，与具有投资管理阅历的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与。6、财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知（财金【2015】57号）（二）确保示范项目实施质量。要严格执行国务院和财政部等部门出台的一系列制度文件，科学编制实施方案，合理选择运作方式，仔细做好评估论证，择优选择社会资本，加强项目实施监管。项目选购要严格执行政府选购法、政府和社会资本合作项目政府选购管理方法（财库2014215号）等规定，充分引入竞争机制，保证项目实施质量。要发挥政府集中选购降低成本的优势，确定
10、合理的收费标准，通过政府选购平台选择一批实力较强的专业中介机构，为示范项目实施供应技术支持。严禁通过保底承诺、回购支配、明股实债等方式进行变相融资，将项目包装成PPP项目。私募股权投资基金应用于PPP项目的组织形式从组织形式上，私募股权投资基金可分为公司型基金、合伙型基金、契约型基金。目前有限合伙、有限责任公司是PPP基金的主要组织形式，而契约型基金正在受到基金界，尤其是众筹平台的热捧。1、契约型基金（1）简介契约型基金是指基金管理公司作为托付人通过与受托人签定“信托契约”的形式发行受益凭证募集资金，投资于项目的基金组织形式。（2）适用性分析契约型基金最主要的优势在于能够以简洁的形式和低廉的成
11、本吸纳多数投资者的资金，具体而言，其以契约约束投资人、托付人和受托人，无需设立企业实体；托付人可随时退出，退出机制敏捷；管理费包干，管理成本低廉；管理权排他，避开投资者干预经营。然而，契约型基金缺乏企业实体，不是我国法律意义上的商事主体，在对外签约、股东工商登记、财产隔离等方面存在肯定障碍。实践中变通做法有：托付基金管理人对外签订合同、以基金管理人名义办理工商登记、以托管方式确保基金财产的独立性等，但股权代持争议风险、托付代理道德风险等风险亦随之而来，投资人权益无法得到坚实保障。2、合伙型基金（1）简介合伙型基金是指基金投资人以有限合伙企业形式筹集资金并投资于项目，部分投资人担当一般合伙人（G
12、P），执行合伙事务，担当无限责任；部分投资人任有限合伙人（LP），不执行合伙事务，以出资额为限担当有限责任。（2）适用性分析合伙型基金因管理形式、出资形式、安排机制敏捷而受到投资人的青睐。在出资形式上，除现金、实物、学问产权、土地运用权外，劳务、技术也可以作为资产出资；在安排机制上，可自由约定利润安排方式，即使单个项目盈利、其它项目亏损，也可以向投资人安排利润，安排时点可以自由约定，安排依次可以采结构化设计，确保优先级LP投资权益的提前实现；在管理形式上，投资人可以不参与管理，全权托付专业基金管理人管理，提升管理效能；在税收上，实行“先分后税”原则，即在合伙企业层面无需纳税，投资者仅就投资所得
13、纳税，避开双重征税。然而，我国合伙企业法禁止国有独资公司、国有企业、上市公司以及公益性的事业单位、社会团体成为一般合伙人，而目前PPP基金投资人多为国有企业。实务中有的国企实行违规操作的做法，其实可以在PPP基金之上设置夹层公司或企业以便淡化国有色调，使国有份额占比降至50%以下，从而避开违反法律规定。3、公司型基金公司型基金是指基金投资人以组成有限责任公司或股份有限公司的形式募集资金并开展项目投资。公司型基金具有管理规范的特点，但受公司法约束较多，例如利润原则上应按股权比例安排，且必需在弥补亏损、提取法定公积金之后才能向股东安排，原则上不得实行结构化设计优先向部分投资人安排利润；管理权原则上
14、按出资比例行使，股东会、董事会等需遵遵守法律律关于公司治理的规定。4、PPP项目的基金形式选择鉴于契约型基金存在的法律风险，为了确保投资稳健性，本文认为PPP基金短暂不宜以契约型基金的形式运作。而且，PPP基金具有很强的公私合作色调，为了统筹地方资源、发展公共事业，地方政府往往希望参与基金投资决策，一些地方政府还引入政府引导基金投资私募股权基金，契约型基金的排他性管理权无法实现共管目的。就公司型和合伙型基金的选择而言，有限合伙制基金具有利润安排和管理上的独特优势，是PPP基金的最佳组织形式。但在实际操作中，税负往往是投资人的重要考量因素，尽管合伙型基金采“先分后税”的原则，但依据项目地税收法规
15、，公司型基金在某些地区税负反而更轻。在税负相当的状况下，建议选择有限合伙企业的组织形式。为了限制一般合伙人的无限责任风险，建议选择专业管理公司供应管理询问，弥补投资管理实力的不足。此外，还可以实行区域基金的形式投资特定区域内的多个项目，并实行母子基金形式，通过子基金投资具体项目，降低多个项目混合管理的难度。私募基金参与PPP的主要架构私募基金参与PPP项目主要是通过投资地方政府纳入到PPP框架下的项目公司股权的方式间接投资。实践中，一般是中心部门或省级人民政府发起设立引导基金，再以引导基金作为杠杆引入商业银行等拥有大量低成本资金的金融机构成立母基金(一般为某产业基金总规模的10%)，再以该母基金投资于项目基金，在这个过程中，事实上进行了两轮杠杆融资，一般私募基金是通过参与投资母基金或跟随母基金投资于项目公司或者具体的PPP项目，目前已经出现的模式主要有三种，以下分述之。1、金融机构主导型产业基金模式该种模式下，由金融机构联合地方国企发起成立有限合伙基金，一般由金融机构做优先级LP，地方国企或平台公司做劣后级LP，金融机构指定的股权投资管理人做GP。这种模式下整个融资结构是以金融机构为主导的。案例：2015年2月兴业基金管理有限公司与厦门市轨道交通集团签署了厦门城市发展产业基金合作框架协议，基金总规模达100亿元，将投
