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1、中国国家治理的进路选择:财税治理及其形式转换摘要：随着中国经济从粗放到集约转型，国家治理正由传统的行政主导形式转向“共治、法治和蔼治的现代治理形式。财税不仅要考量社会根底和国家性质，还要尊重市场机制，维持财税的中性特质。也源于此，财税治理必须与公共财政、民主政治与法治理念相适应，既要防范市场失灵，又要防范政府失灵。为此，应从横向层面加强代议制机构的民主职能，实现财税权利的合理配置；纵向方面有必要实行地方自治，推动政府间财政关系的法治化。关键词：国家治理；财税治理；法治原那么；形式转换财政制度安排表达并承载着国家与纳税人、政府与社会、政府与市场等根本关系【3】，是全面深化改革的重要打破口。以往的
2、财税形式强调财政管理，强调政府对权利、资源和信息的垄断，强调政府对国民的“施舍与“恩惠，这是一种财税统制的思路。按照财税治理的思路，财税权利本身是被治理的对象，它追求的是国家权利向社会的回归，治理策略也从单纯的控制、强迫转向法治和公共治理。在这种形式下，财税治理的理念更加先进，财税治理的手段更加丰富，财税治理的主体更加多元，财税治理的目的更加注重公平和正义。财税治理服从于国家形态，不同的国家形态对财税活动的范围、规模有着不同的要求。在封建王权国家，财税以统治者稳固权利为中心，附带提供根本的公共效劳。在自由资本主义时期，权利的民意根底有所扩大，基于“夜警国家的理念，其财政表现为公共财政，市场机制
3、得到最大程度的尊崇。到了垄断资本主义时期，财税不再限于组织收入和提供公共产品。为调和日益锋利的社会矛盾，除了通过公共投资带动消费、提振经济外，政府不得不加大社会建立，逐渐树立以人为本、公共参与、可持续开展等理念。根据我国?宪法?的规定，“国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同开展的根本经济制度，“国家实行社会主义市场经济。然而，社会主义的根本要求到底是什么？初级阶段的定位又会对其施加何种限制？多种所有制共存如何影响财税安排？在建立社会主义市场经济时，财税如何发挥根底性、保障性作用？如此众多的国家目的同时规定在宪法文本中，其对财税治理睬产生何种影响？传统的财税统制与如今的财
4、税治理在理念和方式上有何不同？这些问题都必须从国家顶层设计的高度予以考虑。就价值序列而言，社会主义是国家建立的总纲领，是公有制、市场经济和法治国家的根底。“社会主义的本质，是解放消费力，开展消费力，消灭剥削，消除两极分化，实现共同富裕。【4】但这种共同富裕并不是要求吃“大锅饭，实行平均主义，而是允许存在一定的差距【4】155。按照这个思路，国家在安排财税制度时，一方面，必须遵循平等原那么，消除过度的财富差异，通过公共投资、扶贫方案、对口支援、最低生活保障等方式，让全体人民共享开展成果；另一方面，鉴于国家尚处于开展阶段，又必须承受收入差距存在的现实。国家实行市场经济，界定和保护私有财产，允许多种
5、所有制成分共存，无疑也是基于这个现实。现代法学熊伟：中国国家治理的进路选择：财税治理及其形式转换就公平与效率的关系而言，基于社会主义理念，其主调无疑应该是公平。但从现实情况看，实现这个目的需要一个过程。改革开放的初期，国家百废待兴，国库空虚，经济开展成为第一要务，效率成为财税治理的首选价值。与此相适应，行政受权立法盛行，财税决定权事实上集中于政府。时至今日，中国经济总量已跃居世界第二，贫富差距和地区差距却越来越大，社会矛盾越来越锋利，财税治理的目的必须随之调整。政府更应该通过各种努力实现公平，逐步缩小收入差距，同时改善财税治理的方式，引入公共参与和民主协商，奉行法治国家原那么，让财税权利回归立
6、法机关，实现财税统制向财税治理的转型。作为根本大法，宪法应当对公共财产的获得、用益和处分进展严格限制，更加注重私人财产权的法律保护，强调公共财产的分配正义，保护纳税人的根本权益。税法那么要考虑征税客体的“可税性和“应税性，考虑征税的目的与方式，遵守税收法定原那么，严格限制受权立法，同时遵循信赖利益保护、量能课税、生存权保障等原那么，使国家征税权受到合理约束。除了税收，其他财政收入也要坚持法律保存，防止政府借收费、发债充盈国库，躲避税收法定原那么。更为重要的是，财政支出须高度关注民生福利，平衡不同地区、不同人群的公共效劳程度，实现全国范围内公共效劳均等化【5】。从财税统制到财税治理，不仅代表着我
7、国财税政策的形式转换，更昭示着一种理念更新。适应社会主义市场经济和公共财政的需求，民主和法治将成为财税治理的制度根底，权利本身成为被治理的对象，公众参与、公开透明也将成为财税活动的主色彩。借助于国家机构之间财税权利的横向划分，以及政府间财政关系的法治化标准，一副全新的财税治理图景呼之欲出。对于开展中的中国而言，虽然这种转型会非常困难，但这是社会进步的必然，无可回避。二、市场经济与公共财政：财税治理的目的导向?三中全会决定?明确提出，“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。财税作为理财治国安邦的大学问，虽然涉及国家与
8、纳税人、中央与地方、立法与行政等多重关系，但归根到底仍在于廓清政府与市场的关系。 在财税领域，公共物品具有非排他性和非对抗性，倘假设由私人通过市场提供，不可防止地会出现“搭便车现象，导致“公地悲剧【6】。然而，政府本身是复合利益主体，在促进社会福利最大化时，也会追求自身利益最大化，兼具“道德人和“经济人身份【7】。事实上，政府浪费和滥用资源的现象普遍存在，财政支出中的贪污腐败也屡见不鲜。因此，财税治理除了规制偷税漏税、骗取政府补贴外，更要将财税权利纳入治理对象，防止政府不当干预市场机制。市场机制具有信息传递、鼓励约束、构造优化、促进技术进步和效率等功能，它与财税治理既对立又统一，在配置规模和配
9、置范围方面存在着此消彼长的关系。鉴于市场失灵和政府失灵并存，财税治理应当维持中性原那么。国家应保证财税与市场的相对分立，政府提供公共效劳，不介入详细的市场投资，从而保障市场机制正常发挥作用。即便在公有制的中国，由于社会主义尚处于初级阶段，国家实行多种所有制共同开展，允许市场在资源配置方面发挥决定性作用，财税干预也应该保持高度慎重。在国家治理理念的指导下，采纳财税中性原那么，不仅具有肯认国家对市民社会和自由经济秩序的宪政价值，使纳税人承当合理的税负，尊重并保障公民财产权，同时也具有抑制国家权利的成效，实现治国理政的理想图景。鉴于政府与市场之间关系互补，财税治理应致力于政府与市场的边界界定，防止财
10、税活动的越位与缺位，充分发挥市场在配置资源方面的决定作用，同时发挥财税在调节经济方面的主导作用，实现公共财政。长期以来，我国政府的财政职能“缺位和“越位并存。随着市场改革的深化，财税治理必须严格定位于弥补市场失灵，超越市场利益纷争，平等对待所有的市场主体。不管是财政收入还是财政支出，都应当坚持本质公正与形式公平，防止市场主体凭借公权利寻租，使弱势群体能得到帮助与救济。在民主宪政体制下，公共财政的民主性、法治性、非营利性和社会公正性突出，因此特别强调“民主代议机关主导型的财政议决机制、“各级政府协商推进型的政治议决体系以及“政府与人民良性互动型的财政决议方式，力求所有财政活动都能以社会的公共利益
11、为归宿。三、民主政治与法治国家：财税治理的根本进路在市场经济条件下，“市场失灵和“政府失灵并存，其中市场失灵由公共财政来解决，民主法治那么用于防范政府失灵。我国?宪法?第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民行使国家权利的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民按照法律规定通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。在财税领域，财政民主要求重大财政事项必须经由人民同意和决定，或者由代议制机关制定法律予以标准，这是人民主权理论在财税领域的详细表达。倘假设财税治理不以民主为根底，而以政府专制或专制为前提，纳税人的权益将无法得到有效维护，财税将沦为政
12、府统治人民的工具。比方，在封建君主制时期，君王掌握财政大权，社会公众仅作为被统治对象，很难参与财政的决策与监视，财政民主无从谈起。在方案经济的集权时代，财政由国家统收统支，国家意志取代公众意志，财税权利高度集中于政府。由于不是建立在民主政治的根底之上，社会公众无法参与财政的收入、支出与管理。特别是受公有制经济制度的影响，国有企业利润成为财政收入的主要来源，以财产私有为前提的税收无足轻重。这进一步强化了政府对社会的控制，财税的民主根底被侵蚀。在社会主义市场经济条件下，由于中国尚处于初级开展阶段，顶层制度仍应以保护私人财产权为核心。在这种背景下，税收逐渐成为财政收入的主要形式，私有财产的牺牲也成为
13、常态。出于维护自身利益的考虑，公众必然希望参与财政决策，防止政府滥权敛财，并限定财政支出的方向，为财政民主化提供必要条件。就中国的现状而言，无论是财政民主还是政治民主，都应坚持和完善人民代表大会制度，通过直接选举、专职代表和公开竞选的方式，强化人民与其代表的联络。假如人民无法选举出真正代表其利益的代表，或者人民代表无法充分行使其职权，外表的民主往往掩藏着本质专制。当然，在现代社会中，民主不仅仅限于选举。随着公共行政的广泛推行，信息公开、公开征求意见、听证、恳谈等，都是扩大公众参与决策的渠道，也是实现权利回归社会的重要形式。以我国财税立法为例，不管是法律、行政法规还是部门规章，草案在提交审议前都
14、需要向社会公开征求意见。2022年9月，针对?个人所得税法?工资薪金所得费用扣除标准的进步，全国人大常委会还举行过立法听证会。至于预算公开、工程公示、专家论证等，更成为当前财政程序的常态。网络媒体和信息平台的大量出现，也打破了政府单向管制的形式，让社会言论在参政议政方面发挥了前所未有的作用。尽管如此，还是无法替代制度化的代议制民主，以及建立在民主根底上的财税法治。假如受现实条件的限制，民主进程暂时无法大踏步推进，至少可以在法治国家的旗帜下，将财税治理建立在法治轨道上。法治与人治相比最大的优势就在于其可预测性，可以为社会提供稳定可靠的行为准那么。例如，法律保存原那么要求，凡属涉及生命、自由和财产
15、的事项，只能由法律加以规定；法律优位原那么要求，法律体系内部的效力必须统一；正当法律程序原那么要求，政府对人民做出不利的行为时，要事先告知、说明理由和听取申辩；平等原那么要求，一样情况一样处理，不同情况不同处理，法律面前人人平等，不允许任何特权凌驾于法律之上。所谓“将权利关进制度笼子，这个笼子就是法律。假如说现代社会还需要国王，这个国王也就是法律。 我国是传统集权型国家，权利观念根深蒂固，财税法治在过去相当长的时间里未得到重视。截至目前，财税法律寥寥无几，在收入领域只有?个人所得税法?、?企业所得税法?、?车船税法?和?税收征收管理法?，支出领域也只有?预算法?和?审计法?，其余大局部是行政法
16、规，甚至只是标准性文件。在法治国家，财税行为必须有法律根据，这里的“法不能仅仅是一般的标准性文件，而应该是最高立法机关制定的法律。因此，财税法治首先要落实财政法定，强化立法机关的权威，标准受权立法，提升立法层次。此外，必须重视财税权利的配置，尽早制定财政根本法，配之以财政收支划分法、财政转移支付法等法律，实在维护人民的根本权益。为此，有必要改变对财税法的定位，使其脱离宏观调控法的窠臼，建构公共财产法的宏大视野。例如，税收优惠历来被视为政策工具，很容易逃离法律的约束，导致税收优惠过于泛滥。有鉴于此，必须以公共利益作为评判税收优惠的基准，遵循正当程序和本质正义，实现应有的目的取向。可以想像，在一个长期习惯于权利至上、单向统治的国度，基于民主和法治维度提升国家治理才能何等困难！尽管执政党确认财税是国家治理的根底，要求健全和完善社会主义民主，法治也被提升为治国方略，但在财税理论中，要让民主成为一种常态、让法治成为一种习惯，还需要很长时间的准备和磨合。在这
