公共政策失败原因及策略

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1、公共政策失败原因及策略【摘要】公共政策执行是一项复杂的社会实践活动 , 在政策实施过程中 , 政策执行的有效性 常常受到各种原因影响而出现执行活动 “偏离”政策目标 , 有些“偏离”是适度的 , 有些“偏 离”是过度的。公共政策执行过程中的“偏离”并不都是坏事 , 有可能是制度创新 , 创造性 地执行政策 , 是对目前政策目标的超越 , 是更好的政策实现 , 政策“偏离”达到了与政策实 现的统使政策结果在整体上符合政策目标 , 这是积极适度的政策“偏离” ; 政策“偏离”也 许是政策规避 , 或许是部分实现了政策目标 , 或许完全背离了政策目标 ,政策“偏离”与政策 目标实现形成对立。【关键词

2、】公共政策 /政策失败 /政策偏离 一公共政策执行相关理论 政策执行与政策失败的理论溯源公共政策是政府管理国家和社会公共事务的主要手段 , 公共政策过程是政府过程的核心。 作为一个动态的行为过程 , 它包括政策制定、 政策合法化、 政策执行、政策评估、政策终结等具体过程 , 而政策执行过程是政府政策过程的关键环节。 随着我国社会的转型和体制的转轨 , 致使政府的政策执行功能出现了障碍 , 尤其是公共政策 执行过程中出现了不少政策执行活动“过度偏离”政策目标的现象 , 严重影响了公共政策的 权威性和社会公共利益的实现。虽然目标偏离是政策执行的常态 , 我们“无法要求政府行为 的绝对理想化 , 但

3、也不能允许政府行为的随意化 , 恰当的做法就是寻求政府行为特别是政治 经济调节行为的适度 。”否则 , 会削弱政策的权威性 , 危害国家和人民的利益。因此 , 应 寻求减少政策执行活动“过度偏离”决策的措施 , 力求决策与执行的有机结合。本文在假定 我国政府的决策是合法正确的前提下 , 主要探讨当代中国公共政策“自上而下”执行过程中 出现的“过度偏离”政策目标 , 进而导致不当甚至非法的政策执行现象。政策执行研究的学术渊源来自于传统的政治行政二分法。古德诺提到： “在所有的政 府体制中都存在两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行功能。 在所有的国家中也都存在着分立的机关，

4、 每个分立的机关都用它们的大部分时间行使着两种 功能的一种。这两种功能分别就是：政治与行政。” 1 若是通过经验去观察政治与行政的划分， 确实令人感觉任何一个国家在治理的时候，所有事务都是政治性的。 然而， 如果将目的与手段、 价值与事实、 目标与工具、 规范与实证进行区分， 而且这种区分实际上是可以的， 那么对政治与行政两者进行划分则有其必要， 而且也是可能的。 正是由于政治与行政的区分 成为可能，所以早期行政学理论认为：在国家系统中，从横向来看，主要是立法机关、司法 机关在发挥政治功能， 行政机关功能是将政治功能具体化， 使之得到执行， 同时允许发挥自 由裁量权进行创制。 从纵向来看，行政

5、机关内部官员可以分政务官 （或称为政客） 和事务官 （或称为文官） 两类。政务官主要从事确定路线、 方针以及制定政策， 人事任免和分配资源 等具有政治性功能的事务。 事务官主要从事将政务官的指示、 政策具体化， 使之得到执行的 行政性功能。 尽管各国国情不同而导致具体管理实践不同， 但他们对于立法机关、 司法机关 与行政机关之间， 行政机关内部的政务官和事务官之间这种政治与行政功能划分的基本精神 和原则是一致的。与威尔逊所提倡：如果我看到一个杀气腾腾的人在敏捷地磨着一把刀子， 我可以借用他磨刀的方法而用不着借用他可能用刀子犯谋杀罪动机的思路相呼应， 同时代的 韦伯关于官僚制的论述加强了政治与行

6、政分离化的学术判断。 政治与行政划分的原则拓展到 政策研究的领域， 为政策制定与政策执行相分离提供了理论支持， 从而使政策执行作为一个 独立的研究领域成为可能。有趣的是，“威尔逊和韦伯的著述直到其首次出版几十年后才为人们所熟知，这种思想 传播上的延误有时被用来论证传统的行政典范根本就不存在。”2 之后，许多学者将政治与行政两者的划分绝对化了， 认为实际上将两者区分开来既非常困难， 也是不可能的。 在 1971年提出的题为走向一种新公共行政学： 明德布鲁克观点的报告中， 所谓的新公共行政学 派表达了对政治行政二分法的强烈不满。 新公共行政学的批判之声还未消停， 政治行政二分 法又迎来了新公共管理

7、理论的猛烈批评。 在新公共管理看来， 传统的公共行政强调政治与行 政相分离的假设是毫无意义的。 实际情况是， 行政具有很强的政治色彩， 公务员与政务官之 间的影响不可避免。事实上，行政学的奠基者们从来就没有将政治与行政对立起来。古德诺认为： “政治功 能与国家意志的表达和执行都有关系与前者的关系是根本的，与后者的关系是第二位 的”。“至于执行功能 , 无疑需要受到最终被委托来表达国家意志的机构的控制”1 。尽管政策执行作为一个独立的研究领域由于两分法的出现而成为可能， 却因为两分法本身一直 受到批判使这种可能性游离于确定性， 难以真正确定下来。 基于这种游离状态， 使得对政策 执行的研究长期以

8、来被静态地当成政策系统的一个环节来处理。即便 20 世纪七、八十年代 产生了所谓的“执行运动” ，然而，却“并没有形成成熟和得到公认的理论及范式；并且， 执行研究的倡导者们往往得出消极、 悲观的结论， 给人描绘出政策或项目很少能起作用或取 得预期目标的令人失望的图景。 ” 3政策失败作为一种现象在各国的实践中屡见不鲜， 对于政策失败问题的探讨无疑具有很 强的实践意义。 然而从理论分析看， 当前学术界对政策失败的系统研究并不多见。 基于分析 的需要，本文将政策失败分为广义上的、一般意义上的和狭义上的三种类型。广义上的政策失败等同于政府失败， 相对于市场失败而言。 具有西方经济学知识背景的 学者一

9、般都会认为政府失败是不可避免的， 其结果往往比市场失败更为可怕。 传统政府干预 理论假定：第一，统治者是追求社会福利最大化的，大公无私的，仁慈的；第二，统治者是 无所不知的，拥有完全信息，譬如知道消费者的偏好，知道需求弹性，等等；第三，统治者 说话是算数的， 政策具有公信力。 然而， 这几个根本不存在的条件随着全能政府神话的破产 而昭然于天下，从而使政府失败从理论变为了现实。一般意义上的政策失败包含政策本身 （主要是客观方面的因素） 的失败和非政策本身 （主 要是主观因素， 是在执行过程中产生）的失败，后者即为狭义上的政策失败，也是本文所探 究的对象。 政策本身原因导致的政策失败逻辑关系一般都

10、比较清晰， 或是因为政策自身的目 标模糊不清，或是政策没有具体明确性， 或是政策资源不充足，等等， 这些因素由于容易识 辨，所以改正与否与政策制定主体自身的意愿直接相关。狭义上的政策失败主要产生于政策执行过程， 同时这种政策失败在政策制定阶段是没有 预设的。许多学者已经将其表现概括为替换性执行、选择性执行、 象征性执行、附加性执行 和机械性执行等几种类型， 其共同的特征是： 这是一种人为的政策失败。 虽然学者们给出了 不同的解决之道，然而最终总是落入加大宣传、构建机制、提高人员素质、 加强监督等陈词 滥调的窠臼中自说白话， 对政策执行的实践改进和理论创新却并无多大贡献。 社会科学的精 髓和本质

11、属性在于批判性， 是在批判和论辩的状态下成为科学。 比如社会科学中最具有贡献 性的马克思主义思想和理论的创造与发展， 就是在批判性的论辩中进行的； 马克思主义思想 的生命与活力， 也是在科学批判的过程中得以体现和验证的。 公共管理作为中国社会科学领 域最为年轻的学科之一，不可否认是未来世界和当代中国最有发展潜力和广阔前途的学科， 如果弃理论批判和学术论辩， 一味追逐构建一些 “外行看不懂、 内行说不清” 的模型、 公式， 那么公共管理学科的生命力着实令人担忧，公共管理中更为核心和具体的政策领域更是如 此。二、政策执行中政策失败的原因探析决策与执行两者的一致性本来是政府政策的应有之意，然而， 实

12、际上政策在执行中发生 偏差和阻梗已经成为公共管理中普遍的问题。 政策失败不仅困扰着公共管理者， 而且也使公 众对政府决策产生质疑， 失去信心。 一个奇怪的现象是， 面对政策失败，政策官方主体往往 不仅没有承担起裁判、 监管的公正角色， 反而经常是自觉不自觉地将自己与政策相关利益当 事人捆绑在一起，其主要表现：一是拍脑袋决策：将一些与事件本身没有多大联系的事情， 但又经常被臆想为论辩禁区的话题作为决策依据，比如“社会稳定” 、“政治影响”等等，这 是典型的务虚而非务实表现。 二是拍胸膛保证： 在事件没有最后弄清楚之前， 相关管理部门 或人员总喜欢搞这样或那样的保证， 比如毒奶粉事件发生后， 一些

13、官员当众喝牛奶， 希望借 此消除市民的恐惧心理， 等等， 仿佛当事人不是他人而是自身，造成身份上的错位。三是拍 屁股走人： 当事件水落石出之后， 相关管理部门或人员则会例行公事式地通报一下情况， 而 后选择集体沉默，无人为此承当法律责任、政治责任、行政责任和道德责任，甚至有关单位 和人员不仅不反思问题的症结所在，反而急不可耐地颠倒黑白，自我表扬。种种情况显示， 政策失败决非制度不健全、人员素质低这些耳熟能详的原因如此简单。通过对诸多政策失败的比较分析和概括发现， 政策失败最主要的原因包括两方面： 公共 权力的利益化以及公民权利的抽象化。恰如马克思在神圣家族一文中所说： “思想一 旦离开利益 ，

14、就一定会使自己出丑” 4 ，利益分析自然也就成为政策失败中不可或缺的 方法论基础。公共权力的利益化是指公共权力和经济利益连接一起，主要有几种呈现方式： 第一，政策执行主体就是经济主体，或者说是经济组织（主要是指企业）的所有者。第二， 政策执行主体是经济组织的一部分， 主要是其在各种类型的经济组织中持有股份。 第三， 政 策执行主体是经济组织的实质主体。 尽管经济组织并不属于政府， 但政策执行主体却是在背 后操作。第四， 政策执行主体和经济组织有千丝万缕的利益关系。 客观上， 企业是一个经济 实体， 政府与企业的捆绑是利益共存亡的使然。税收、品牌、知名度等既是经济建设型政府追求的目标，也是政绩考

15、量最显性的要素。虽然服务型政府是破除经济建设型困局的良药， 然而在现行经济体制和行政体制下， 服务型不可能完全代替经济建设型， 甚至被认为是阻碍 发展的因素。同时，虽然政府及其人员的绩效评估已经在全国推行，但那些假、大、空的没 有操作性的评估指标仍然很多，在既不进行深入调研，也不考虑绩效评估艰巨性的情况下， 无疑会使本身具有良好功能的绩效评估异化为一项新的政绩工程。 而且， 企业这一经济实体 与政府长期的互动中， 必然将使企业从抽象的经济组织中成为具体， 进而成为一方政府扶持 的对象、夸耀的对象、共生的对象，而“商而优则仕”则成为这一现象最好的佐证。要实现公共权力的利益化， 至少需要满足三个条

16、件： 其一， 政策执行主体对权力的垄断 性，包括政策执行组织对公共权力的垄断性以及一部分公务员对公务职位的垄断性两种类 型。政府时而分权时而集权， 但权力总是在不同层级的政府间流动以及在不同层次的公务员 之间流动。 在社会力量被排挤在政策过程之外时， 政策执行主体必然不会产生向社会负责的 内在机制。即使产生了责任机制，也只能是浮于表面，而没有实质性意义。其二，执行性质 具有人格化特征。 执行性质人格化是指政策执行人员的价值偏好、 人格魅力和精神力量对政 策执行的好坏会产生至关重要的作用。 官僚制理论认为官僚制之所以具有高效率， 主要是基 于其运作以及如何满足服务对象方面是非人格化的。虽然官僚制的僵化守旧遭到猛烈批判， 但非人格化的政策执行所呈现的高效率事实却是无可厚非的。正如韦伯所论证的那样： “以 法令形式来命令执行某些事务的权力它已被合法地授予公共权力当局并没有授予 某些机构在任何情况下根据指令管制事务的权力，而只是授予它们抽象地管制事务