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1、老年人养老服务论文一、社会养老服务面临“三大转变”（一）服务方式上从家庭养老、福利服务向福利经营和市场经营相结 合的转变传统家庭养老的基础是多子女共同生活居住，子女照料是最 主要方式，随着计划生育基本国策的实施以及经济社会转型，家庭规 模趋向小型化，“四二一”代系结构渐趋普遍化。根据相关部门统计 和预测，目前我国独生子女家庭数量约1.5亿，约占全国家庭总数3 7%，今后还将继续增加。老年人家庭呈现空巢化和独居化趋势， 传统的家庭养老模式失去了可靠的物质基础和人力基础支撑，我国传 统的家庭养老模式在很多家庭难以为继4o20 10年全国65 岁以上空巢老年人口4 15 0万人，约占老年人口的2 5
2、%，到20 15年，将超过5 10 0万人3。近10年来，80岁以上高龄 老年人增加了近一倍，目前超过2000万，据测算，到2020 年、2 0 5 0年将分别超过3 0 0 0万和9 0 0 0万，占老年人口的 12.37%和21.78%，随着生活水平的提升和人均寿命延 长，重度老龄化的趋势日益明显6。2010年浙江省城乡老年 人口生活状况调查结果显示，城镇实际空巢率为74.96%，农村 实际空巢率为59.56%，和2006年相比，分别上升0.97 个百分点和4.07个百分点；城镇和农村独居老人户和只有一对老 年夫妇的一代纯老家庭户分别占老年人家庭户的67.37%和5 5.81%。7为减轻子
3、女压力，有稳定收入的老年人倾向于用 社会化方式，享受专业、优质的养老服务，改善老年人自身的生活质 量和生活水平，开始从封闭的供养救济型向开放的自费寄养型转变。 尤其对医疗护理与康复服务、日常维护、日间托养、心理咨询等项目 有强烈需求，如浙江省即将迎来独生子女父母需要社会提供生活照料 和护理的最迫切时期。（二）服务运作上从政府管办为主向政府主导和市场运作相结合的转 变随着人口老龄化进程的迅速推进，我国劳动年龄人口供给逐渐减 少。资料显示，目前我国是近4个劳动力养1个老年人8。大多 数地区市、县两级中心城区条件较好的养老机构普遍存有供不应求的 情况，排队等候老人众多。很多老人等待多年，可谓望眼欲穿
4、。而中 青年一代正面临着工作和生活的双重压力，照护失能、半失能老年人 已力不从心。为积极应对人口老龄化，我国先后出台了关于加快发 展养老服务业的意见、关于全面推进居家养老服务工作的意 见、中国老龄事业发展规划和社会养老服务体系建设规 划。着眼城乡统筹，从构建体系的高度，明确了养老服务事业的发 展目标、工作重点和政策措施。同时，出台了一系列支持民办养老服 务业发展的财政补贴政策、税费优惠政策和其他支持政策等。老年居 民的收入保障和健康保障正在从制度覆盖走向人员覆盖，社会养老服 务体系建设逐步建立起坚实的现实基础。促使由公办机构为主向公办 与民办机构同步发展转变。根据实际对农村敬老院、城镇福利机构
5、、 居家养老服务中心等进行功能提升，促使保障“三无”、“五保”老 人为主向社会有需求的老人转变。二、社会养老服务短缺的现状与问题养老服务作为重大的民生工程和各级政府社会保障工作的重要内容， 我国各地出台政策措施，加大扶持力度，并取得了长足发展，对涉及 谁来养、用什么养、在何处养、养得怎么样、养老的基础是什么等诸 多问题进行了探索创新，积累了有益的经验。但从实施效果上来看， 无论在数量上还是质量上，社会养老服务的供给与需求之间存有着明 显的失衡，有效需求不足问题显著。如一些生活困难的老年人购买不 了服务，失能老人生活质量较差等问题。如何使养老服务对象分工更 加合理，养老服务资源配置更加优化，需要
6、辩证思考和理性定位。主 要表现在：（一）养老服务业发展滞后1.社会养老服务主体严重匮乏。因为投 入大、风险高和利润薄，社会力量对养老服务业发展的积极性不高， 推进难。没有人愿意去从事养老服务产业，经济条件好的老年人买不 到服务。这点在全国大多数城市基本相似，不仅是居家养老服务产 业，整个家庭服务业都发展滞后。现有政策难以调动民间资本的积极 性，民间资本参与养老服务业的门槛过高，管理过于严格。社会力量 兴办养老机构存有先天条件不足，如选中的土地得不到落实，又没有 政府的补助资金，全靠自己筹集资金，难度较大。社会养老服务业虽 不是纯公益事业，但带有一定水准的福利性，行业利润空间小，很多 养老机构都
7、是负债经营。2 .社区居家养老公共设施欠缺，供给不 足，服务滞后。作者调研数据显示，在老城区老小区中，6 0%没有 建立居家养老服务站点，而老小区的居民大多以老年人为主。另外农 村居家养老服务覆盖水准低，抽样调查显示浙江沿海发达地区只有4 0%9。各社区（村）居家养老服务站点大多仅仅围绕空巢、高 龄、孤寡、病残、贫弱等特殊困难的居家老人提供简单的基本养老服 务，诸如家政服务、安全守望、餐饮代购、卫生打扫等。对于需要介 护的老人来说，居家的老年居民无法就近方便享受到专业的照料、康 复、护理服务。3 .机构养老服务床位不足，配置不均。据民政部2 0 13年社会服务发展统计公报显示，截至2 0 12
8、年底，全 国各类养老服务机构4 2 4 7 5万个，养老床位4 9 3.7万张，比 上年增长18.9%（每千名老年人拥有床位2 4.4张，比上年增 长13.9%），其中社区留宿和日间照料床位64.1万张，年末 收留抚养老年人307.4万人，比上年增长5.5%10。我 国目前每百名老人拥有床位2.15张，与发达国家5到7张的国际 水平还有较大差距。以沿海相对发达的浙江地区为例，据浙江省社 会福利事业发展“十二五”规划（浙发改规划（2011）166 6号）显示，截至2 0 10年底，养老机构床位数18.9万张，床 位数占老年人口数的2.4%11。据浙江省民政厅研究报告推 算，假设3%4%的人愿意并
9、且也有可能入住养老机构，按照老年 人口的预测数，可推算到2 0 15年养老机构床位需求量约为3 0 40万张；而到60岁以上老年人口数量峰值年份2043年，养老 机构床位需求量将达到5675万张。由此可见，浙江省现有床位 数仍有较大的差距。养老机构床位布局存有比较突出的结构性矛盾， 即低档养老机构供给过剩与中高档养老机构供给不足现象并存。一方 面是农村敬老院床位部分闲置，平均入住率67%左右；另一方面中 心城区床位“一床难求”。目前浙江省养老机构大多以面向自理老人 养老服务为主来设计建设与服务管理，护理型养老机构的床位数仅占 养老机构总床位数的17.78%，护理型床位占比不及1/5，高 端养老
10、机构或社区建设尚待开发引导。（二）养老服务相关制度缺乏1.管理制度缺乏规范。养老服务业起 步较晚，发展时间较短，因此管理上缺乏规范，尤其是缺乏统一的行 业标准，也是造成服务水平较低的一个重要原因。现有民办养老机构 缺乏专门的行业组织、独立的行业标准和行业管理规范。2.民办养 老机构的准入、运营、退出三个环节上还缺乏管理体系和激励机制。 表现在缺乏具体的行业规范和服务等级、收费标准、入院合同范本、 老人意外保险等相关配套措施。一些民办养老机构处于“四无”状 态，即无法人资格、无法开设银行独立账户、工作人员无明确身份及 待遇、管理经费无保障。很多养老机构是由闲置的校舍、医院、厂房 等老建筑物改建而
11、来的，存有设施简陋，配套设施缺失、医疗条件匮 乏，用房建设不达标，不方便老人居住，存有安全隐患，管理不规范 等问题。3 .在运营补助上，养老机构自我正常循环发展机制没有形 成。随着运行成本的上升，收费管理制度未参照物价指数水平进行调 整。对于民办养老服务业补贴的门槛过高，比如浙江现行政策只对5 0张床位以上的（场地租赁期在5年以上的）民办非营利养老服务机 构予以床位补贴，对营利性机构没有补贴。居家养老服务还没有引入 社会化机制。（三）养老服务从业人员和管理人员严重不足1.养老服务从业人员 普遍存有着用工缺、招工难、留人难、提升难等问题。在作者调查的 在养老机构中，平均每1位工作人员要服务12名
12、左右的老年人。在 沿海地区调查发现，基层养老院负责人的年薪大多在3万元左右，超 过5万元的很少，普遍工作人员的月薪大多在1千元左右，这与很多 小工厂流水线的普通工人都有差距，更别说一些企事业单位专技岗 位。专业护理人员难以招聘，即使已有的专业护理人员，人员流失的 情况比较严重。养老机构负责人年龄偏大，特别是乡镇敬老院，普遍 以快退休的原当地乡村干部为主，难以适应养老专业管理的要求。工 作人员主要是下岗失业人员、农民工和“4050”人员。在从事护 理工作的人员中，极少数是护理专业毕业或经过护理培训，绝大多数 没有专业的业务知识和服务技能。2 .管理养老服务的机构人员不到 位。从各个省来看，还没有
13、建立自省到市县、乡镇（街道）的养老服 务组织指导体制；从事养老服务组织指导的人员较少；还没有建立科 学的评估和补贴制度等。当前养老服务理念已由救助补缺型向适度普 惠型发展，养老服务职责已由保障“三无”和“五保”老人基本养老 生活变为满足所有老年人养老服务需求，养老服务供需主体规模和数 量较以往发生了重大变化，但建立的相对应管理机构，大多属于挂靠 在一家养老机构的有牌子、无人员、无编制、无经费的空壳机构。（四）优惠政策执行落实乏力1 .基层政府参与养老服务积极性不 高。一些党政领导和相关部门对人口老龄化及由此带来的社会问题认 识不深，对养老服务是公益性还是非公益性的问题定位不准，缺乏责 任考核，
14、指挥棒不灵。部分地方采取漠视或回避公众对社会养老服务 需求强烈呼声的态度，按部就班仅仅关注“五保”、“三无”老人的 敬老保障，不太关心社会其他普通老年群体，认为这是家庭子女的事 情，任其自行发展。或者以养老服务社会化为借口推卸政府主导责 任。2.政策不够完善。养老服务业属于低碳化、规模化、劳动密集 型的绿色经济，有着庞大的消费群体和广阔的市场潜力，但缺乏政策 把养老产业作为新兴产业给予优惠扶持，培育壮大，对养老产业的骨 干企业培育发展也不够。政府在养老服务体系建设中扮演怎样的角色 定位把握不准，存有“缺位”、“越位”现象。因为缺乏系统的总体 规划，各级政府和相关部门落实政策的职责不清和权限不明
15、，即“谁 优惠、谁出钱”机制不到位，导致政策之间衔接不到位，部分优惠政 策实际上很难落地。3.民办机构优惠政策有待于进一步落实。政府 部门出台了诸多优惠政策，因为优惠政策的有效实施需要财税、金 融、土地、人才等诸多领域的政策配套、跟进和完善，目前这方面的 政策跟进还不尽如人意。同时，一些民办养老机构的土地划拨费用远 高于创办民营幼儿园，且金融机构贷款利息等同于商业贷款，导致资 金筹集成本过高。四是政策执行不力。近些年相关养老服务政策文 件，虽然在税收、土地、信贷、水、电、气等方面有原则性规定，但 调查发现，养老机构除水电费执行民用价格外，床位补助、税费减免 以及电话、有线（数字）电视、宽带互联
16、网一次性接入费的免收和减 半收取通信费、试听费等政策基本没有落实。三、新形势下完善社会养老服务体系的对策建议社会养老服务体系建设要以满足老年人的物质需求和精神需求为宗 旨，以政府引导与多元参与相结合、突出重点与适度普惠相结合、深 化改革与持续发展相结合为原则，增强政府、社会、家庭各方资源和 力量整合，从服务主体、制度、设施、管理、人力资源和政策等六个 方面着手，推进“定位清晰、结构合理、形式多样、机制灵活、管理 规范”的养老服务体系建设，形成产业服务与公益性服务互为补充的 格局，基本建立起与人口老龄化进程相适应，与经济社会发展水平相 协调，以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑，投资 主体多元化、服务方式多样化、服务队伍专业化、城乡一体化的适度 普惠型社会养老服务体系，提升老年人生活质量及幸福指数。（一）增加有效供给，优化社会养老主体服务体系随着社会文明的发 展，老年人生活方式、价值观念和消费理念发生转变，老年人的生活 需要由生存型向服务型转变，由物质型向文化
