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1、城乡统筹与“两规”协调中国土地学会、中国都市规划学会高层论坛综述许坚 祈帆 蔡玉梅（中国土地勘测规划院 北京 1035)月7日,中国土地学会、中国都市规划学会在京共同举办“城乡统筹与两规协调”小型高层论坛。来自国务院发展研究中心、中国土地勘测规划院、中国都市规划设计研究院、北京大学、中国人民大学以及浙江、广东、江苏、武汉、青岛的30多名长期从事都市规划与土地运用规划的专家学者,在一起共同分析了土地运用总体规划和都市(乡)规划（如下简称“两规”)的异同点，摸索实现“两规”相协调的途径与措施。现将重要观点综述如下。一、“两规”协调存在的重要问题 专家们觉得，土地运用总体规划与都市(乡)规划在许多国
2、家是一种规划,但在目前的中国，却是分属两个法律授权，两个行政部门主管。“两规”在规划的技术原则、目的、重点和管理方式等方面都存在差别，给“两规”的协调与衔接导致了一定困难。具体表目前如下几种方面: (一)“两规”的法律授权不同 土地运用总体规划的法律地位由土地管理法拟定，国土资源部主管。都市（乡)规划的法律地位由城乡规划法拟定,住房与城乡建设部主管。从规划范畴来看，土地运用总体规划是对整个行政辖区的土地进行规划的，而都市（乡）规划过去只是研究建成区，虽然新的城乡规划法规定城乡规划覆盖到乡,但许多地方事实上没有做到。(二）“两规”的技术原则不同 、基本数据来源不同。土地运用总体规划采用的基本数据
3、是国土资源部门历年的土地变更调查数据,是经国土资源部审定后的一套具有权威性和延续性的数据，而城乡规划的基本数据来源于建设部门的记录。 2、用地分类原则和记录口径不同。从用地原则看,近几年来，土地运用总体规划采用的土地分类原则根据是实行的全国土地分类(过渡期间合用)，土地分为建设用地、农用地和未运用地个一级类、5个二级类、7个三级类。而都市(乡)规划采用的土地分类原则根据是191年实行的都市用地分类与规划建设用地原则,该原则将都市用地分为居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地、特殊用地、水域和其她用地0大类用地,除了最后一类是非都市建设用地
4、外,前9类都是都市建设用地。 “两规”的记录口径也存在不同。例如，土地运用总体规划将城乡建设用地和独立工矿用地分别单列，而都市(乡)规划的城乡用地涉及了城乡建成区以及建成区外的独立工矿用地。对于都市外围线型工程以及道路两侧的防护绿带,都市（乡）规划完全记录为都市建设用地,并把农村居民点住宅前后的坑塘水面和小菜园记录为村镇住宅用地,而土地运用总体规划则根据土地运用现状将这些土地记录为非建设用地。 (三）“两规”的目的、侧重点不同 土地运用总体规划是多目的的规划，在整个行政辖区内进行用地平衡,同步关注耕地保护、生态保护和城乡建设问题,因此在目的制定期是通过土地资源供应来制约和引导需求的。都市(乡)
5、规划目的则相对比较单一,重点关注建设用地需求，更多的是由需求拟定用地规模和布局。 此外，两个规划的侧重点也不同。土地运用总体规划重在土地资源的调控和配备,强调用地总量控制和用途管制，是保护资源兼顾保障发展。都市（乡）规划指引区域性城乡建设,重在控制城乡的空间布局,侧重保障发展。 （四)“两规”管理的方式不同1、工作措施不同。土地运用总体规划强调总体布局，自上而下逐级贯彻,规定下级规划要严格按照上级规划分派的指标进行编制，而都市(乡)规划的上级规划对下级规划控制较弱。 2、审批的层级不同。按照目前的法律规定,市县乡镇的土地运用总体规划是由省政府审批，而都市(乡)规划则是分级审批的。相对来说，省以
6、上政府及部门保护土地资源的意识会强某些，而由于市县政府发展经济的压力较大，因此在一般状况下,市县政府在审批县城、镇总体规划时,对控制建设用地规模这个问题放得比较松。并且市县政府在审批乡镇总体规划时,又缺少总量把握，乡镇建设用地规模加在一起总量失控的状况比较普遍。 3、实行管理的手段不同。土地运用总体规划重要是通过年度用地筹划、年度记录和规划实行评估等手段进行管理的,而新的城乡规划法虽然规定了都市(乡)规划的编制机关应当组织有关专家对规划实行状况进行评估,但目前地方对这项工作还是流于形式。 二、专家对增进“两规”协调的建议（一)“两规”是可以统一起来的有专家觉得,虽然“两规”存在上述多种方面的不
7、同，这给“两规”协调带来一定困难，但是也应当看到,“两规”衔接是有基本的。在管辖范畴、业务关系、技术原则、工作程序等方面,“两规”有着密切的联系。“两规”也是同根同源的，基本理念和理论体系在诸多方面也是一致的，有相似的研究主体,都是空间规划，都是研究以土地运用为核心的空间资源的有效配备,因此,两个规划从主线上看是可以统一起来的。同步，两个规划也必须统一，由于都是政府编制的,如果互相矛盾,会减少老百姓对政府的信任度。 有专家觉得，无论是土地运用总体规划、区域规划、还是城乡规划，核心都是分派开发权。开发权是土地所有者获得因土地用途变更或强度变更所带来的经济收益的权利。农业用地变为工业用地或者变为居
8、住用地,这是用途变更;容积率、建筑密度变化是强度变更。规划配备开发权后，获得高开发权的地区要对被限制了开发权的地区进行补偿,补偿的方式可以是公共物品供应或者财政补贴。例如,当一种村的农民被征地了,获得了补偿，此外一种村的农民也应当享有补偿,由于该村的农民牺牲了发展的权利才有她人的开发和经济增长。所有规划都是拟定土地开发权的,区域规划在大体范畴内拟定究竟哪个地区更应当享有开发权;土地运用总体规划管制土地的用途,明确哪块地将来作为工业用地、商业用地还是居住用地;控规就是拟定开发强度，究竟是倍容积率还是3倍容积率。从区域规划到土地运用总体规划到控规，一系列规划导致的成果就是在土地开发权许可基本之上的
9、土地开发的实现。因此,“两规”不应当是矛盾的。(二)具体建议针对目前两个规划的现状,对如何做好衔接工作，专家们提出了如下具体建议：、形成“两规”互认制度。土地运用总体规划重要关怀建设用地“有多少”的问题,而都市（乡)规划重要关怀建设用地“放哪里”的问题,这两种关怀都是需要的,因此，应形成“两规”互认制度。一方面都市(乡)规划不得突破土地运用总体规划中的建设用地指标,另一方面也要强化都市(乡)规划的指标，不要随意进行腾挪，否则会对整个城乡体系带来很大影响。“两规”应尽量形成合力而不是分力。 、统一用地分类原则,建立年度基本数据记录制度。国土资源部门每年的土地变更调查数据是动态数据,并且全覆盖，两
10、个规划都应当用，甚至其她规划也应当用。尚有专家觉得,应修编都市（乡)规划土地运用分类原则,分类必须是全行政辖区土地的全覆盖,与土地规划的分类相一致。 、明确“两规”保护的底线。应拟定“两规”都必须保证的内容，在适应发展变化的同步,守住“两规”保护的底线。建议将土地运用总体规划中的基本农田保护区和都市（乡）规划中的“禁建区”作为“两规”的共同底线，建设选址应避开这些区域。 4、市县级土地运用总体规划要进行分区,设定分区管制规则，与同级的都市(乡)规划分区以及主体功能区规划相协调。 5、完善规划编制和管理体制。不能就规划论规划,必须从整体上去把握规划工作发展的方向,统筹研究和推动规划编制改革和规划
11、管理体制机制改革,以保障规划编制改革成果得到有效实行。 6、将“两规”协调报告列为两个规划必备的前期专项研究报告,作为国土资源部门和建设部门督察的根据。 、建立部门联合工作机制。鉴于目前两个规划分属建设部门与国土资源部门两个行政部门的体制现状，建立两个行政部门联合工作机制对“两规”的协调就显得极为重要，同步,还应为“两规”衔接提供技术支撑,与其她有关部门联合开展各类专项规划。8、建立每5年进行一次规划实行评价的制度。无论都市（乡）规划还是土地运用总体规划，都要与经济社会发展规划相协调。经济社会发展规划期是5年,因此“两规”就应当每5年评价一次自己的实行状况，根据实际状况做出某些相应的调节。三、
12、实现“两规”衔接的地方经验 （一）浙江经验为了推动“两规”衔接,浙江省从开始着手摸索“两规”衔接的机制和途径。归结起来是：1、构建统一的衔接平台作法是通过编制县市域总体规划,实现“城乡全覆盖、空间一张图”，并将其作为“两规”衔接的基本平台,实现了“四统一”：一是统一建设用地记录范畴。以县市行政区域作为记录范畴,对县市域建设用地总规模进行统一核算；二是统一规划基本图件。用的土地变更调查图和最新遥感图叠加，形成县市域总体规划现状基本图件；三是统一规划用地分类。建设用地以都市总体规划的用地分类原则为主，非建设用地以土地运用总体规划的分类原则为主，经整合形成城乡统一的用地分类原则；四是都市总体规划与土
13、地运用总体规划统一由省政府审批。县市域总体规划由省政府审批,乡镇的总体规划无权变化县市域总体规划拟定的建设用地规模和总体布局,实现了都市总体规划与土地运用总体规划审批层级的统一。2、建立“两规”衔接报告制度规定每个县市编制总体规划时必须同步编制“两规”衔接报告,并与规划成果一并上报审批。“两规”衔接坚持“总量平衡、分步衔接,侧重近期、留有余地”的原则。所谓总量平衡，就是按照资源环境容量和耕地占补平衡的规定拟定建设用地控制规模;分步衔接，就是按照占一补一的规定，实现近期、远期的滚动平衡；侧重近期,就是在实现总量平衡的前提下优先保障近期的建设空间；留有余地就是指在贯彻上级拟定的建设用地规模的基本上
14、，在规划建设用地周边划定一定的弹性增长空间（在土地运用总体规划中划为一般耕地）,以安排此后通过农村建设用地复垦增长的建设用地指标。 、完善规划审查制度建立县市建设用地规模前置审查制度，即在县市域总体规划纲要审查前,先审查“两规”衔接报告，拟定建设用地总规模。县市建设用地总规模核定采用“两部三级联审制”。衔接思路是纵向调控，横向平衡;上下对接,层层贯彻。4、摸索规划实行保障制度为了避免规划难以得到有效实行等问题,浙江省以县市域总体规划为平台,以建立城乡空间规划管治制度为目的，着力健全和完善城乡规划编制体系、城乡规划监管体系和城乡规划法规原则体系。按规划改革路线图，浙江省近几年着力摸索了如下实行保
15、障制度：一是以控规备案为载体建立建设用地边界管理制度;二是健全建设项目选址分级规划管理制度；三是建立以“阳光规划”为核心的社会监督制度；四是建立城乡规划督察员制度;五是以分片设立规划管理所为重点健全规划管理体制。 (二）武汉经验 、“两规”编制单位合署办公。武汉实行了0近年的“两规”编制单位合署办公,这为“两规”的协调奠定了体制基本。 、一体化的基本研究平台。武汉“两规”使用一张图,对都市建成区进行统一界定,基本数据和规划期限统一;对人口、经济等发展目的进行的研究，其成果互相对接。 3、空间布局协调。土地运用总体规划分区一方面全面贯彻各业用地需求，优先划定不得随意占用的基本农田和湿地等;在此基本上,城乡规划进行试布局，然后反馈给土地运用总体规划，进行规模校核；通过多轮协调,最后形成指标有保障的空间布局。同步，为弥补预测的局限性，土地运用总体规划划出弹性管理区，在这个区域内预留了建设用地空间，但不安排建设用地指标，指标来自于对原规划区内建设用地的核减和城乡建设用地增减挂钩。 、建设规模协调。土地运用总体规划修编对建设用地分类进行合适调节，把建设用地分为六大类,涉及都市、建制镇、独立工矿、农村居民点、交通用地和水运用地。连片发展区域纳入建制镇用地范畴,用地指标略为增长。交通、水运用地规模与行业部门对接,农村居民点用地规模由土地运用总
