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1、公安机关组织管理机构改革初探胡曙光【内容提纲】本文通过度析目前公安机关组织管理机构上所存在的纵向上层级太多;在横向上，机构设立过细,职责不清，互相推委;人员配比上,警官与一般民警比例严重失调等问题，以现代组织机构扁平化理论为指引,通过压缩层级，实现指挥管理扁平化；综合职能,合并内设机构;合理化“官”“兵”比例等措施，分步改革,稳步推动,从而构建合理高效的组织管理机构。【核心词】公安机关 组织管理机构 扁平化 改革国内的人民警察队伍是在解放战争后期随着新生人民政权的建立而组建和发展起来的,6近年来,为维护社会稳定,巩固政权付出了巨大的奉献。随着国内经济建设对内搞活和对外开放的不断深化和扩大,社会
2、转型、经济转轨不断加快，利益格局的深刻调节和思想观念的剧烈冲击，各阶层、群体之间的利益冲突不断增多，民间纠纷屡屡发生，刑事、治安案件高位徘徊。特别是社会大流动、大变动日趋进一步,新经济组织和新社会组织日益增多，越来越多的“单位人”变成“社会人”，社会活动呈现出高度自由化。公安机关社会管控难度日益增大,所面临的困难日益增大。公安基层人员严重局限性,中层以上机构臃肿而效率低下。面对目前的问题，唯有对公安行政管理机构进行大刀阔斧地改革，从而最大限度地发挥公安机关整体资源效益，以应对目前日益复杂的社会治安形势。一、目前公安机关组织管理机构所存在的问题目前公安机关组织管理构造所存在的问题是组织机构臃肿，
3、效率低下。公安机关内部层级多、专业分工过细，形成指挥、指引的人太多，实际做事的人少，甚至互相推诿，各自为政。这些问题使本已经在新形势下不堪重负的基层民警更加雪上加霜,警力局限性现象更显严重。(一)纵向上层级太多国内现行的公安组织管理体系是由公安部、省级公安厅、设区级公安局、县级公安局或公安分局、再到派出所、基层大队、基层办公室的严格层级关系构成，是典型的金字塔形指挥管理体系。一般是越往上机关越大,机构层次越多，干部职数越多，以致警务资源呈现“倒三角”状态，我们觉得，而最抱负的警力布置构造应是倒“T”字型，上面设计一条线,而基层是一种面,重要警力分布在基层。如果将县级公安局以上人数与基层所、队人
4、员进行对比地话,恐怕人员比例或超过了1:2的水平。层级过多导致指挥关系复杂、非作战人员比例过大，当指引、当“掌柜”的人多，实际干活的人少，势必严重影响战斗力的发挥。其实基层人员才是直接服务群众的人员,也是实际的作战单元。机关大量人员占用，而基层最需要直接服务群众的工作却没人做或做但是来，是我们长期以来公安机关行政管理上所形成的旧弊。建国以来,从中央到地方,执行的是层级管理的体制。过去,批示命令靠人抄手写，言传身教,对于一种有着九百六十万平方公里广阔地区,交通、通信又不发达的年代,是必需和必要的,也是无奈的选择。而对于现代社会,特别是现代通信光纤化、信息网络化的时代，这种管理方式所产生的高管理成
5、本与效率低下的矛盾是显而易见的。（二） 在横向上,机构设立过细,职责不清，互相推委公安机关内部机构设立太多,按业务分工过细,这种方式既不系统,也不便于管理,也在一定限度上挥霍了警力资源。各地公安机关存在着一种普遍现象，每逢机构改革,人员裁减难,机构撤并难；相反,增设机构快，增长领导快。虽然生产力的发展导致社会分工向逐渐细化是趋势所在，但是过细的分工带来的成果是巧设名录、滥设机构，职能交叉重叠、功能单一,牵制了大量警力。拿一种县级公安局来说，内有派出所、治安大队、巡警大队、刑侦大队、国保大队、经侦大队、缉毒大队、内保大队、人口管理大队、法制大队、预审大队等,尚有办公室、政治处、纪委、信访办等等，
6、这些在业务上,看起来是分工明确,但工作起来，却是互相推委扯皮。由于县级以上公安机关已经占去了很大比例的人员，到县级公安局人员编制已经不多了,再分派成如此之细的业务部门,各业务部门人员就更少了,许多业务大队多的就七、八个人,少的甚至只有三、四个人,因此，某些有利益的业务就以份内之事“霸着”,而没有利益的事,就以人手少推出去，变成了事实上的机关。拿治安管理业务来说，对中小旅社的平常管理,治安大队就推给派出所,而星级宾馆就“据为已有”；平常管理是派出所，而相对轻松的审批审核,就留给“已用”。这还只是县级公安局，再到设区级的市公安局,业务部门分工更细，县级分局有的部门全有,县级分局没有的也有：交警支队
7、、反恐支队、警航支队、反邪支队、训练处、队伍管理处、信息通信处、装备处、计财处、重大活动办、流动人口管理办等等，机构更多、分工更细、规格更高、规模更大，占用警力更多。这样过细的条块分割,导致了诸多的互相推委或是反复劳动,是不也许最大限度发挥公安机关整体作战效能的。（三） 人员配比上,警官与一般民警比例严重失调越上级机关,承当着组织指挥、管理监督的任务大，越多不用做实际一线的工作，这些部门里几乎都是“带长”的。业务部门多,本来一种部门就七八个人，而每个部门又要配一正三副或四副,导致事实上的“当官”比“当兵”的人数还要多。以9月在南宁市警察训练学校进行的全区公安机关“司升督”警衔晋升培训班为例，参
8、与培训的140人中,不涉及警长中队长,有73人是任副所长副队长以上职务，占总人数的52%。而这次培训,还基本是来自县级公安局如下单位工作人员(仅有一人是广西区公安厅)。而在公安机关内部，这些有职务的人员,已经形成了事实上不做具体实际办案或其她具体业务工作的局面。大量的实际业务工作被少数“不带长”的人来忙,怎么也许忙得过来呢? 警力再怎么增长,又如何是个充足的时候？二、 现代扁平化组织机构理论带来的启示现代管理理论是在老式科层式管理方式基本上，通过简化机构层次，剔除大量中间层次、中间环节,实现现场、直接、面对面的管理，从而实际管理成本的减少和生产效率的提高。这种扁平化的组织管理构造为我们实行公安
9、机关机构改革提供了良好的理论基本。（一） 现代管理理论中有关组织机构扁平化的理论现代管理理论中有关组织机构理论的发展可以分为两个阶段，第一阶段，从雅当斯密的分工理论开始,至二十世纪八十年代，这一阶段强调高度分工,组织机构也越来越庞大，组织形式从直线制开始,始终到事业部制，组织的机构非常复杂，从底层员工到最高决策者之间有诸多层次，这种机构设立很像一种金字塔形或数学上的三角形，我们可称之为老式的科层化组织机构理论。另一阶段自二十世纪九十年代始，这一阶段强调简化组织机构、创立扁平化的组织机构,组织形式有矩阵制、内部共同公司、学习型组织等，组织的层次机构十分简朴，剔除了大量的中间层次,从员工到总裁,或
10、是从总裁到员工,中间环节很少，多种信息畅通无阻。管理者在扁平组织中实行的几乎是现场、直接、面对面的管理，我们可称之为现代扁平化组织机构。组织扁平化的理论渊源最早可追溯到新制度经济学, 以193年科斯公司性质为开端,190年哈默和钱皮打破了老式的管理理念提出革命性公司再造概念,通过对公司的流程、组织机构、文化等进行彻底的急剧的重塑，以达到绩效的奔腾。美国麻省理工学院专家维斯特尼和马林等人总结了管理界对再造后“新组织”的论述, 觉得“新组织”有网络化、扁平化、灵活化、多元化、全球化等特点。20世纪90年代后期,被称为“全球第一”美国通用汽车公司CEO杰克.韦尔奇强调“无边界合伙” 并成功实践和升华
11、了组织扁平化理论。扁平化在西方发达国家已成为政府组织、非政府组织、军事组织特别是公司组织的变革共识，目前世界上许多大公司、公共组织都在大刀阔斧地压缩管理层级，扩大管理幅度，履行管理机构的扁平化。美国通用电气公司本来从董事长到车间工人,有2个管理层级,经压缩后目前只有层,原有的60个部门也减为12个,管理人员从2100人减为100人；太阳(Sn）公司扁平化后的垂直机构只有三层,即总裁、事业部部长、工程师;联想欧洲总裁日前透露了联想下一步的筹划，其中最重要的是放弃全球公司总部,实行扁平化管理,高管们将待在各自负责的地区领域，在必要时才碰头。联想EMEA的总裁Milkoa Dij说：“总部的存在会导
12、致员工们在行动之前总是习惯于去等待高层决策，我们不但愿看到那样的状况发生。”在某些西方国家还浮现了扁平化政府迹象，诸如“一站式”办公、“零距离”管理、社区自治管理、直接选举等。（二） 组织管理机构改革是深化公安改革的方向改革开放30近年来的公安改革，有组织管理机构改革的内容,但重点还是机制改革。先后建立了迅速反映机制、现代警务指挥机制、警务协作机制、社会治安防控机制、警务保障机制、监督制约机制和人事管理机制等。从实践效果看,改革是成功的，效果也是好的,可以说已经基本解决了公安机关良性运营和科学发展的机制问题。但是，为什么还要搞机构改革？主线的因素在于机制改革具有局限性。第一，组织机构是主体，运
13、营机制是程序或流程,机构更具有主线性。第二,机构是静态的，机制是动态的,机构更具有稳定性。与运营机制相比，组织机构更具有基本性、稳定性和长期性。因此，相比之下，机制改革较易，机构改革较难。第三,组织机构的实质是权力配备机构,权力机构不变化,权力运营的机制也难以改革。机制改革既解决不了层级之间的职能配备问题,也解决不了部门之间的权力配备问题。它只是在既有框架下解决既有权力的运营优化问题，机构改革是机制改革的前提和基本。通过这样近年的机制性改革，机制改革的“红利”可以说已经释放殆尽，再通过机制改革无法有效推动公安工作,组织机构改革已经成为我们不二的选择。把多余的、无用的或是用处不大的拿掉；把急需的
14、,供不应求的补充上。要按照现代管理理论为指引,以建设扁平化组织管理体系为途径，实现整个公安系统的合理高效运营。三、公安机关组织管理机构改革的设想要深化公安机关组织机构改革,就是要形成机构合理、配备科学、运转协调、精干高效的行政组织管理体制。（一） 要压缩层级，实现组织管理机构扁平化在众多的公安机关层级中,最高档公安部和最低档科所队级是不可以以压缩的,唯有省级公安厅、设区级市公安局和区县级公安(分)局可以选择。究竟压缩哪一级好呢？笔者觉得,压缩省级公安厅级是最佳的选择。这是由于：一方面，厅一级几乎不办理具体的服务群众的具体事项，很少办理案件，压缩掉这一级对公安工作的影响最小,而其本来的某些指挥管
15、理方面、行政审批方面的业务可如下放到设区级市公安局来完毕,其原有的监管职能，比较重要的可以上移到公安部,而某些不重要的可如下放到市级公安局。另一方面,由于目前法律法规中，大部分行政管理、刑事司法等权力都是县一级公安局较集中,市一级只占少部分，省级公安厅则占很少部分，波及到省级公安厅一级的责权并不多,压缩掉这一级,波及到的法律法规改动将最小，与现行法律法规的冲突将最小，有助于减少立法成本。再次,按照行政机关的设立要贴近群众、服务群众的规定,厅一级显然不直接为服务提供服务，不产生直接的社会效益,离群众相对较远。而设区级市公安局与县级公安局则相对离群众较近,承当着直接服务群众的职责。压缩到离群众较远
16、的省级公安厅这一级，将这部分人向下调节，也便于更好地贴近群众、服务群众,这也是从机构设计上更好地体现这一原则规定的。（二）要综合职能，合并内设机构988年7月,时任公安部长的王芳同志代表公安部党委提出机构设立的“五大块”设想:第一块是信息、决策、指挥（即目前的指挥部或警令部系统）。这好比人的大脑,是中枢机构。第二块是侦查系统。她觉得目前分得太细，要把搞侦查的都放在一起。第三块是社会管理。治安、消防、交通等都属于这一块。第四、五大块就是后勤保障和政工部门。侦查工作、社会管理好比人的两只手，后勤保障和政工部门,这好比人的两条腿,都是少不了的。这些重要论述对于我们目前的公安机构改革仍然具有现实的指引意义。其中心意义就在于，将过细的职能分工综合化，从而最大限度地发挥规模优势。综合起来,现阶段市、县两级公安机关组织机构改革的原则是：职能上有反复的尽量整合到下级，补强除外；稀有资源向上整合,下级不设；指挥、监督两头并重； 职能相近合并
