半个世纪的农村制度变迁(1)

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1、半个世纪的农村制度变迁一、引言：翻番”与问题新中国50年，我国农业与农村经济持续增长，农业生 产能力大幅度提高的一个重要标志是农业主产品供需基本 可以保证总量平衡。大多数农产品的人均占有量达到或超过 世界平均水平。尤其是在人口增长翻番、人均耕地面积相应 减少了一半的情况下，仍实现了粮食产量翻番：分别从1949 年的410亿斤/亿人，增加到近年来的1万亿斤/亿人。另一方面，近年来农业不断大丰收导致了农产品的销售 困难，种植业从过去所说的低效益，演变成“负效益”。乡 镇企业增长幅度和吸纳农村过剩劳动力的能力连年下滑，农 民收入又出现了连续负增长。不仅造成基层政府税费征收困 难，乡村组织因此大量负债

2、，而且由于占人口 70 %的低收 入农民滞留在自给自足的传统乡村，使“大中国、小市场” 的矛盾突出，拖住了 扩大内需”刺激国民经济增长的后腿。考察中国农村发展，我们注意到，这50年也是其出现 比较显著的制度变迁的特殊历史阶段。当把50年的农村经 济制度的形成与演变，与国民经济发展的客观需要作为一个 整体来看待时，也许能够分析其演进过程中某些规律性的东 西。纵观建国50年，我们都会清晰地看到，以农民为主体 的、以按社区人口平均分地为实质内容的农村土地制度变革 已经进行了三次：第一次是19491952年的土改，第二次 是19781982年的“大包干”，第三次是19971999年 落实“30年不变”

3、的延包政策。每次间隔不过2030年, 也就是大约一代人。这就难免使人困惑：假如外部条件难以 改变，我们能否走出这样“二、三十年再来一次”的恶性循 环而且，在这50年间，农村人口从4亿增加到9亿，人 均耕地面积相应减少了一半多。结果是：人地关系越紧张， 土地承担的对农民人口的社会保障功能就越大于生产功能， 也就越得体现公平原则一一按人均分。中国农地通过这样几 次按人均分之后，终于全面福利化”了。而当土地这个农 业第一要素成了 9亿农民的福利基础、并被各种长期政策固 定下来之后，人们却发现政府与高度分散的、细碎的、兼业 化的小农经济之间，几乎无法进行交易，也难以有效管理。 而且暴露出下个世纪中国农

4、业的无奈一一我国户均只有 公 顷的规模细小的家庭农场，没有可能在WTO原则约束下与国 际上平均数百公顷的大农场竞争1，更遑论农业的现代化 了！难道我们真要把在本世纪末实现4个现代化的战略目标 减1个吗近年来人们还看到：一方面，过去毁誉参半、但仍然被 政策文件肯定为“异军突起”的乡镇企业，近年来正在金融、 税收和政治环境不断恶化、大面积推行“股份制”改革之中, 逐渐脱离过去替政府承担的“以工补农”和解决农村就业的 职能。农民的非农收入在宏观紧缩和乡镇企业“离土离乡”， 追求资本增密、排斥劳动的改革中不断下降，大量过剩劳动 力在全国范围内涌流以寻找养家糊口机会；城市惊呼出现了 以流动人口犯罪为主的

5、“第5次刑事犯罪高峰”。另一方面, 农村小城镇本来已经静悄悄地搞了十多年，当它现在才终于 被当作“小城镇、大战略”而予以肯定的时候，却已经很难 再像开始不引人注目时那样，起到集中乡镇企业和吸纳农村 人口的战略作用了。最近下乡调查的人常常听到：农户家庭经营的种植业已 经是负收入了；乡镇企业改制后也不能补贴农业了；农民外 出打工越来越困难了；高利贷死灰复燃了；农民承担的税费 征收越来越沉重了；农村的社会矛盾越来越尖锐了这些 情况应该不是危言耸听。3 我国农村的经济制度取决于“内生性变量”百年近代史上，无论是通过革命，例如解放前的“三次 土地革命战争”；还是通过改良，例如“大包干”或者“股 份合作制

6、”；总之最终形成的基本制度，必然要取决于我们 这个人多地少、农民人口占多数的国家的某种“内生性变 量”。换言之：中国农村发展的必然趋势和基本模式，既不 可能是外生变量决定的，也不可能移植外国的，因此，对于 我国农村问题的认识就不能照搬外来的理论去解释。此外，出于现实意义，农村发展战略的研究不仅应该针 对关系农村稳定和农业可持续发展的重大问题，而且应该有 助于人们对“有中国特色的社会主义初级阶段理论”的理解; 尤其是应该对大包干以来兼顾了各种不同意见的四句政策 语言2和现在已经重新修改过的文件提法奠定科学的理 论解释。我们也看到，在农村发展决策领域的研究上，这种 通过文件语言表述的农业基本政策，

7、从来就因其与国家法律 和外部制度环境的差别而不断引起争论。农村改革20多年 了，争论不仅没有结束，而且由于资源禀赋这种宏观环境对 制度变迁的制约日益严峻而不断深入着。其实，早在80年代中期大包干得到中央认可全面推开 之后，当时中央农村政策的主管部门就讨论过这个重大问 题：认为有必要适时提出与农村分户经营相应的能够保证农 村经济发展的“基本经营制度和基层经济组织建设”，作为 第二步深化农村改革的主要政策内容。那时讨论这个问题的 背景有两个3：其一是由于1984年粮食大丰收形成“卖粮难”压力下 为财政甩包袱而进行的农产品流通体制改革，又在1985年 接踵而至的粮食产量下降560亿斤的压力下进退两难

8、。由此 导致有关部门和领导干部不仅对第二步”农村改革内容产 生分歧，而且对家庭承包经营能否继续坚持下去，也重新提 出不同意见。其二，中央农村政策部门自身并不以大包干所创造的农 产品产量增长自诩，并且认为：“包产到户所解决的问题， 远不如它引发出来的问题更多”，因此才有必要进一步深化 改革；随之在1986年开展了在“国民经济成长新阶段”的 农业和农村经济如何进行组织创新和制度创新的讨论，亦即“后包”问题的讨论。在这两个方面的背景影响下，曾经在我国农村改革中起 重大推动作用的、老百姓年年盼的“中共中央1号文件”， 从19821986年共发布了 5个，此后则由于上述争论而 不宜再发布。1987年发布

9、的经过政治局讨论通过的中央5 号文件系统阐述了今后农村改革与经济发展的总体思路，并 且强调了在全国有选择地建立涵盖农村发展主要内容的“改 革试验区”，有目的地进行分类指导、分区突破、弱化改革 风险的政策性试验。4 主要观点近年来我们逐渐认识到：农村社区内部随人口增加不得 不平均分地、使小农经济日益分割细碎，与农业可持续发展 和国家实现农业现代化目标构成根本矛盾。但是，这是农民 现实利益决定的，在长期政策上中央对农民所做的承诺是不 能退回去的。因此，我们对中和农村发展问题的基本脉络所 作的描述，与一般理论界的规范研究有所不同。我们认为， 在国家追求工业化和现代化的不可逆转的进程中，中国社会 经济

10、在二元结构制约下追求发展所面临的问题，既有如何完 成工业化必须的资本原始积累的“前现代”问题，又有如何 保护资源、环境，以维持农业可持续发展的“后现代”问题。 现存的经济理论中，无法找到解决这种交织复合在一起的历 史性矛盾的现成答案。有鉴于此，本文把农业和农村经济的微观研究置于宏观 制度和资源环境的前提之下。从宏观上看中国的问题，基本 上是“一个资源秉赋较差的发展中的农民国家通过内向型自 我积累追求工业化的发展问题” 4。根据这个前提，新提出的思路构成了一个因果相关的发 展过程：中国这个人均资源有限的农业人口大国，在战争环境和 没有外部市场的压力下，不得不追求重工业优先的国家工业 化一一工业要

11、求从农业提取资本的原始积累与土改形成的 小农经济相矛盾，于是国家发动集体化一一重结构的工业必 然产生“资本增密、排斥劳动” 城市工业不能充分吸纳 就业、形成了包括“工农差别”的城乡对立的二元结构 农业人口滞留农村、资本流入城市工业集体化内部人均 农业剩余减少到难以维持简单再生产以社区人口的生 存保障为先决条件的体现成员权的分配原则形成，劳动投入 的积极性下降，集体化难以为继一一大包干再次按照社区人 口均分土地、农户经营规模细碎化加快城市化改变外部 条件与加强小农村社经济内部化制度建设并重，提高农业经 营规模一一实现农业在市场经济条件下的可持续发展。在这个历史性的工业化变迁中我们看到，我国传统小

12、农 村社条件下不规模的农业在土地产出率和商品率不断提高 的同时，劳动生产率却不能同步提高，由此造成农业的相对 低效益和农产品供给的较大波动，并总会反作用于国家的工 业化。实际上，近半个世纪以来我国农村的变革，一直试图 对传统组织制度资源进行改造和利用，尽可能相对低成本地 改变农业外部条件，扩大农户经营规模，为农业向市场经济 进步和可持续发展奠定必要的制度基础。综上所述，中国农村发展战略研究所面对的首要任务恰 恰是个典型的微观问题，就是要尽可能提高农户所从事的家 庭农业的内部规模和外部规模。相对缓解这个小农经济条件 下农业发展的根本矛盾的办法，只能是不断改革，努力进行 制度和组织创新。二、背景：

13、国情矛盾与经济增长1 “人地关系高度紧张”的基本国情矛盾无论社会性质如何变化，“人地关系高度紧张”都是对 农村基本制度变迁发生长期影响的内生性制约。解放前我国农村尽管土地占有绝对不平等，但地权呈分 散趋向；土地制度的主要形式演变为：地主占有权与农民租 佃使用权的两权分离”，以及村社公田与农民私田两田 制”。因此，不论今天人们怎样评价，“两权分离”和“两 田制”其实古已有之，而且是内生的长期性制度。解放前主要社会矛盾从现象上看是地主与农民，实质是 工业化发展提高了农业商品率，使剥削率大大高于地租率的 “剪刀差”和高利贷有了破坏稳态结构的小农经济的历史机 会。解放后，50年代的土改、80年代的大包

14、干和当前推行 的“30年不变”，事实上每次都只能以村社为单位实行内 部均分制，于是形成了我国特有的“小农村社经济”，而不 是与其他东亚国家类似的以土地私有制为基础的“小农经 济”。现在我国农村大多数地区的土地制度，在形式上与解 放前是相似的，即：村社所有与农民承包使用“两权分离”、 责任田与口粮田两田制”。随人口增长，对农村土地制度变迁起主要制约作用的基 本国情矛盾越来越突出。而且从中长期看不可能根本改变， 只可能有所缓解。是否真正能够缓解，则要取决于对基本体 制矛盾的改革。2 “城乡二元结构”的基本体制矛盾基本国情矛盾压力下，土地分割细碎的分散的小农经济 造成：农业剩余量少且过度分散，客观上

15、与国家工业化、城 市化从农业提取原始积累的必然要求相冲突。政府与分散的 农民之间的交易费用过高，5080年代通过建立与计划经 济配合的高度集体化制度作为统购统销的组织载体，才得以 完成工农两大部类交换。这个问题至今亦然，而且由于农户 成倍增加而使制度成本更大。由于在小农村社经济条件下实 现国家工业化的需要，而派生了“城乡分割对立的二元结构” 这个基本体制矛盾。由此加剧了城乡差别，直到改革开放以 来逐步建立了社会主义市场经济新体制，城乡差别才有所调 整。上述分析表明，在两个基本矛盾的制约下，中国应加快 城市化以缓解土地超载的人口压力，否则微观农业政策研究 难以在宏观矛盾制约下有所突破。应该予以强

16、调的是，农业 基本经营制度研究所面临的主要是小农村社经济条件下的 农村发展和农民问题。3 缩小两个差别的关键我国城乡之间和东西部的收入差别，只是表面现象。资 本量及其资本收益之差，应是实质性差别。因此现行财政转 移支付政策即使合理，也只能有利于治标。农民收入增长的关键，一是国家通过金融体制改革，建 立完善适应小农村社经济的合作金融，减少资本从农业流 出；二是继续以优惠税收、信贷政策鼓励发展劳动密集型的、 以工补农的乡镇企业；三是同时辅之以加快调整农村就业结 构和提高城市化率的综合改革。西部经济起飞的关键，在于利于均衡增长的地方资源的 市场化开发；地方政府应有地方资源开发的自主权，这也有 利于政治安定团结。但地方自主开发必须在国家统一的可持 续发展规划的严格控制之下。4 新的经济增长由于抑制市场需求的主要矛盾是城乡人口结构调整过 分滞后于产业结构和就业结构的高度化；又由