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1、行政诉讼应设立时效中断制度摘要：纵观我国行政诉讼的法律法规、司法说明，当前的行政诉讼不存在时效中断制度。许多人以为这是由起诉期限制度与时效制度的不同所决定的。本文从价值层面反思行政诉讼无中断制度的缘故。并从实践基础和理论基础两方而论证设立行政诉讼起诉期限中断制度的必要性，进而参照民事诉讼法构建行政起诉中断制度的内容框架。关键词：起诉期限时效制度中断制度行政诉讼目的一、行政诉讼起诉期限规定现状分析（一）行政诉讼起诉期限规定概述行政诉讼法规定的起诉期限通常分为以下几类：第一、一般起诉期限：直接向法院提起诉讼的为3个月行政诉讼法第39条。,经复议向法院提起诉讼的为15日行政诉讼法第38条第2款。；第
2、二、特殊起诉期限，见于治安治理惩罚法丛林法等；第三、最长起诉期限：行政相对人明白具体行政行为的内容，但未被告知诉权或起诉期限的，诉讼时效为2年。最高人民法院关于执行行政诉讼法假设干问题的说明第41条。；行政相对人不明白具体行政行为内容，涉及不动产的诉讼时效为20年，其他的为5年。最高人民法院关于执行行政诉讼法假设干问题的说明第42条。行政诉讼起诉期限与民事诉讼时效有个超级重要的区别，即民事诉讼时效有中断的规定而行政诉讼没有，后者仅有时效延长的规定。李京平：勿因信访延误行政诉讼时效，载上海法治报，2020年8月30日。行政诉讼法司法说明规定，由于不属于起诉人自身的缘故超过起诉期限的，被延误的时刻
3、不计算在起诉期间内。可是各法院关于何谓“不属于起诉人自身的缘故”认定不一。行政诉讼法明确规定的是不可抗力，可是申述、上访是不是属于“不属于起诉人自身的缘故”并非明确，毕竟有当事人自主选择的因素在内。（二）反思；行政诉讼什么缘故规定起诉期限制度而不是诉讼时效制度？许多关于起诉期限的论文谈及什么缘故行政诉讼没有时效中断制度时，都以起诉期限制度与诉讼时效制度的外在特点和区别作为理由。杨秀伟：行政诉讼不宜适历时效中断，载中国法院网2004年7月9日。从实证角度起诉期限与诉讼时效的确存在不同的地方，但令人质疑的是什么缘故行政诉讼法规定起诉期限而不是诉讼时效？因此，要深层次的探讨什么缘故行政诉讼起诉期限不
4、能中断，就必需从价值层面考察起诉期限与诉讼时效为何应该存在这些不同的缘故。赵美容、石珍：权利救济之殛：行政诉讼期限起算基点的功能缺失，载西南政法大学学报2020年2月。“合法性审查说”以为行政讼诉的目的对行政行为进行合法性审查，起诉期限要紧解决司法权对行政机关的行政权审查监督时刻，它的着重点在审查行为吴佩周：论行政起诉期限，载杭州商学院学报2003年第1期。不在保障权益。起诉期限是行政行为不可争辩力的必然要求。赵清林:论我国行政诉讼起诉期限的立法完善，载河南省政法治理干部学院学报2004年。与此相反的观点以为行政诉讼的首要目的是解决争议，不然就失去了诉讼制度的价值，郭修江：行政诉讼法目的之回忆
5、与展望一一合法性审查与解决行政争议的对立统一，载中国法学会行政法学研究会2005年年会论文集因此起诉期限也应以权利救济为其内核。二、行政诉讼设置时效中断制度的必要性（一）实践基础一、客观上，起诉期限太短学界普遍以为三个月的起诉期限太短。应松年修转业政诉讼法势在必行不足以形成需要专门爱惜的新秩序。柳经纬关于时效制度的假设干理论问题，该文指出：“我国民事诉讼时效期间为2年,2年的时刻是不足以形成需要法律专门爱惜的新秩序的”，何况行政诉讼只有3个月。从法律规定层面分析，行政复议的申请期限是60日，行政机关应当自受理申请之日起60内作出行政复议决定,加起来的时刻极易超过三个月，意味着，当事人若是不服行
6、政复议决定，将同时丧失司法救济渠道。而且，从世界范围的横向比较中看我国行政诉讼法的起诉期限是比较短的。江必新著：中国行政诉讼制度之进展，金城出版社2001年版，第272页。二、主观上，目前的法治状况当事人对行政起诉期限及其法律后果普遍不了解主观方面，尽管起诉期限在法律中明文规定，可通过许多途径获知，但以中国目前的普法力度，不能期望当事人像熟知常识一样理所固然地了解起诉期限的具体规定。很多当事人因超过行政起诉期限而致使司法救济无门，这一现象并非个案，乃至他们都强调自己一直在找政府有关部门、一直在走信访的途径，怎么会过诉讼时效。李京平勿因信访延误行政诉讼时效，载上海法治报，2020年8月30Ho中
7、国的目前的法治状况，行政相对人在以为行政行为存在错误时，大部份人会第一采取和行政机关正面交涉、上访等方式，而以行政诉讼作为最后的救济手腕。柳经纬关于时效制度的假设干理论问题，该文指出：“权利人并非老是第一选择诉讼行使请求权，而是在请求权蒙受拒绝才不得己诉诸法院J更何况是提起行政诉讼。正契合“司法是社会正义的最后一道防线”。缘故很多：第一提起诉讼相关于单纯的上访、交涉等途径，需要额外的费用支出一一诉讼费。第二,民告官压力大，行政机关作为一个集体的专业性强于大多数具体的行政相对人，暂不考虑法律之外的因素，就单单诉讼中的专业性问题而言，如政策规定、法律条文、专业鉴定，行政相对人己经处于弱势地位。第三
8、，行政诉讼时效意识缺乏。当行政相对人来反映问题时，多数行政机关会表示踊跃对所反映的问题进行调查，若是属实将会作处置。马怀德主编：司法改革与行政诉讼制度的完善一一行政诉讼法修改建议稿及理由说明书，中国政法大学出版社2004年版，第277页。而不肯建议当事人起诉自身或踊跃提示当事人错过起诉期限的后果。因此许多当事人以为自己一直在找行政机关交涉，踊跃主张权利，不该该超过起诉时效。第四，授益性行政行为侵害相对人权益时，当事人难和时发觉。3、起诉期限太短又无中断制度的后果其一，由于行政诉讼无时效中断制度，行政机关能够一边许诺解决问题，一边拖延时刻直至超过起诉期限，届时，当事人的起诉将不被法院受理，行政行
9、为即便存在错误也能够逃避司法审查。郝丽娜:行政诉讼起诉期限中断制度研究，中国政法大学硕士学位论文，2006年。其二，本应纳入司法审查的行政行为，因错过时限当事人只能诉诸信访渠道，矛盾像雪球一样越滔滔越大。一方而，我国信访法律规定笼统杨燕伟：信访制度的法学透视，中国政法大学硕士学位论文，2004年。，随意性大，处置结果有可能超越法律；另一方面,容易滋长闹访信访情绪，使矛盾扩大化。再者，违背司法最终原那么。王雪梅：司法最终原那么一一从行政最终裁决谈起，载行政法学研究，2001年第4期。其三，绝大多数的行政诉讼行为可能涉及到有关民事权利，从而直接或间接决定民事权利。夏泽安：完善行政诉讼制度的几点建议
10、，载江苏法制报，2020年12月30日。行政救济无门间接致使民事权益丧失,行政诉讼规那么直接废除民事诉讼的时效规那么。易军:行政起诉制度的缺点与完善，载湖北警官学院学报，2004年06期。（二）理论基础一、起诉期限制度/时效制度设立理由时效制度存在的理由一样以为有二：一是保护社会秩序的需要,二是方便案件的处置。柳经纬关于时效制度的假设干理论问题,载比较法研究2004年第5期。秩序与正义价值的衡量。秩序只是一种程序性、附属性价值，若是仅仅为了追求秩序而舍弃其他，那么将丧失秩序存在的价值。李龙主编：法理学，武汉大学出版社，2001年。而且时效背后隐藏着两种对立的利益，维持现状的既得利益与冲破秩序的
11、预期利益。时效制度应当在平稳这两种利益的基础上设置。因此，时效制度的设立有个公认的前提条件：权利人受到侵权后，能行使权利而长期不行使或怠于行使。即“法律不爱惜躺在权利上睡觉的人”。可事实上,没有人会在权利受侵害后躺在受损的权利上睡大觉，相反，他们奔走于各类各级行政机关之间，以求保障权利。民事诉讼与行政诉讼有些问题在本质是上相同的，应当对行政诉讼时效中断制度作出具体规定。马怀德：行政诉讼法存在的问题及修改建议，载法学论坛2020年第5期。二、穷尽行政救济原那么穷尽行政救济原那么是指当事人没有利用一切可能的行政救济之前，不能申请法院裁决对他不利的行政决定，当事人寻求救济时，必需先利用行政内部存在的
12、最近的和简便的救济手腕。王名扬：美国行政法（下），中国法制出版社1995年版，第651页。既然鼓舞这些先司法手腕，就应当许诺当这些手腕不奏效时诉至法院。行政救济与司法救济途径各自审查范围和审查标准不同，期限太短暂致使当事人实际只能择其一条途径。如选择行政救济几乎意味着要舍弃司法救济，违背司法最终原那么。王雪梅：司法最终原那么一一从行政最终裁决谈起，载行政法学研究，2001年第4期。3、行政诉讼法的目的：兼顾解决争议与合法性审查当前正在着手行政诉讼法的修改，傅召平：行政诉讼法修改调研会在长沙举行，载人民法院报，2020年8月18日第001版。许多学者指出目前关于行政诉讼法目的的规定“过于强调保障
13、行政机关依法行使职权，弱化了保障公民、法人和其他组织合法权益的目的”,无益于解决行政争议。张维行政诉讼法需要大幅度修改，载法制日报/2020年5月4日第003版。行政诉讼法的目的应当是解决争议与合法性审查的对立统一，期限设计的最低限度必需使当事人能够有比较充分的机遇熟悉到自己的权利是不是受侵犯和能够采取哪些手腕救济。4、法律应回应现实：平稳标准功能与定纷止争法律不该当迁就当事人的无知，可是不能无视大量纠纷被拒之门外的事实。一方而，起诉期限短有利于催促当事人尽快行使权利，也有利于保护行政行为的公定力。可是另一方面，只要当事人仍在主张权利，就说明法治的任务没有完成。法律设置起诉期限规那么的目的不是
14、为了限制当事人的权利。易军：行政起诉制度的缺点与完善,载湖北警官学院学报，2004年06期。立法应当在标准功能与定纷止争间寻觅平稳点。三、行政诉讼时效中断制度的内容构建构建行政诉讼起诉期限中断制度，能够参照民事诉讼关于时效中断的有关规定。（一）原行政机关许诺更正应成为中断事由民事诉讼中权利人一方直接向义务人送交主张权利文书，义务人在文书上签字、盖章或虽未签字、盖章但能够以其他方式证明该文书抵达义务人的，产生时效中断效劳。最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度假设干问题的规定第10条第1款。可是行政诉讼中，若是当事人仅仅是向作出行政行为的行政机关表示不服，那么其制约力不足以中断起诉期限。但
15、如果是行政机关承认自己的具体行政行为存在错误并许诺更正例如土地记录治理方法第58条规定记录机关发觉土地记录薄记载的事项确有错误，经人民政府批准后可进行更正记录。,当事人有理由对争议事项的解决形成合理信任,现在应当组成中断。往后，假设原行政机关因未获批准等理由不能兑现更正许诺的，当事人仍应享有司法救济权利。（二）上级机关、监督机关在信访接待中许诺解决的应产生中断效劳信访作为群众权利救济的一种特殊方式，是中国法治现状的特殊产物，其主张权利的主观目的是明确的，而且是容易确信的一个事实。若是上级机关、监督机关许诺将对当事人反映的问题进行调查、解决,当事人会因此而等待行政处置的结果，直至超过起诉期限。如不把这种情形看成行政诉讼时效中断看待，许多行政官司中相对人的权利就很容易丧失。曾居能：对行政诉讼时效的几点试探（三）行政复议应产生中断效劳一方面，行政复议比信访、上访更能表现当事人主张权利的诉求,也更能合理产生信任，因此通过行政复议应产生时效中断效劳。另一方面若是行政复议后超过直接起诉期限，法院是不是要受理？从爱惜当事人权益的角度，应当受理。可是这在逻辑上是自相矛盾的。陈伟：如何处置行政机关的超期复议案件，载人民法院报2020年5月19日第007版。因为直接起诉如过超过起
