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1、关于构建纳税评估与税务稽查互动机制的思考（全市税收调研第四课题组）随着税收制度改革和税收征管措施的推陈出新，税收管理工作已经得到新的定位和调整，尤其是在总局提出科学化、精细化、专业化管理的宏观形势下，税收分析、纳税评估、税源监控和税务稽查作为加强税收管理的有效形式和手段，在税收管理中的作用和地位日益突出，如何正确处理和把握纳税评估与税务稽查的关系，建立评估和稽查良性互动的机制，对于充分发挥两者在税源管理的促进和保障作用具有十分重要的意义。一、纳税评估与税务稽查的概念和关系纳税评估是指税务机关根据纳税人报送的纳税申报资料及所掌握的相关涉税信息，采取特定的程序和方法，对纳税人一定时期内履行纳税义务
2、的真实性、准确性进行的综合评定，并对一般涉税问题依法进行处理的过程。执行主体是税源管理部门的税收管理员，全过程包括调查核实、约谈举证、结果处理等环节；其目的在于获取纳税人的生产经营信息，评价申报信息的准确性真实性，代表税务机关行使日常检查权、纳税评估权和处罚建议权等。税务稽查是专业税务稽查机构依法对纳税人税收法律、法规、制度等的贯彻执行情况以及纳税人生产经营活动及税务活动的合法性进行检查监督，查处税收违法行为，保障税收收入，维护税收秩序的一种统称。主要包括专项稽查、专案稽查和举报检查、涉税案件协查等。全过程为选案、实施、审理、执行四个环节；执行主体是各级税务机关的稽查局，目的是外查内促，打击偷
3、逃税违法犯罪行为，对有潜在违法动机的纳税人起到震慑、警示和教育作用两者的区别：一是目的不同。纳税评估重点在于发现纳税人在纳税过程中存在的一般性违规违法现象，侧重于分析评价，并给企业自查补救机会，其目的在于筛选案源，强化管理，对纳税人的纳税行为进行辅导；稽查的目的在于重点打击涉税违法犯罪，维护税法的严肃性，体现税收执法刚性。二是主体不同。纳税评估由税源管理部门组织实施，是对纳税人申报应纳税额与真实税源之间的相关合理性的评估，有较大嫌疑的只能移交稽查；税务稽查由专门的稽查机构组织实施，是对已纳税额与应纳税额是否相符的检查，达到一定标准的需要进入司法程序。三是程序不同。纳税评估没有法定的程序，可根据
4、管理工作需要来确定评估程序，目前主要为案头分析、实地调查、约谈举证、结果处理等；税务稽查则具有严格的法律程序，而且稽查必须经过选案、调查、审理、执行四个环节。四是文书不同。纳税评估使用的不是完全意义上的法定文书，其资料一般不作为行政复议和诉讼的依据，对纳税人的约束力较弱；税务稽查使用法定文书，要求被查对象必须对所查内容核实、签字、盖章，其资料作为行政复议和诉讼的依据，对纳税人具有较强的约束力。两者的共同点：一是都有纠错功能。都可运用一定的方法，通过某种方式纠正纳税人的一些违法、违规行为。但纳税评估是税务稽查的第一道“关口”，为稽查案件提供案源，稽查又为纳税评估提供后盾和保障。当然，纳税评估不能
5、代替税务稽查。二是都有审查功能。两者的工作内容和工作方法都具有运用一定专业方法对纳税人的纳税情况进行审查的特点。纳税评估是从“面上”入手对一定时期内纳税人的财务资料和申报资料进行审查，覆盖面较大，但深度不够；税务稽查从“点上”着手，对税收违法案件进行查处，覆盖面小，但力度相对较大。三是都有补税的职能。通过纳税评估和税务稽查发现少缴和未缴税款，在履行必要程序后，都可将税款补缴入库。二、当前纳税评估和税务稽查互动方面存在的问题总局提出“要建立税收分析、纳税评估、税源控管和税务稽查四位一体的良性互动机制”其核心是建立四者之间的信息共享和双向反馈机制，其中“税收分析、纳税评估、税源监控”涵盖在“管”中
6、，与税务稽查一起，组成为税款征收保驾护航的左膀右臂。长期以来，评估和稽查的协调与发展一直在探索中前行。目前评估和稽查这两个本应紧密联系的部门之间存在分工协作不衔接、信息反馈与共享不通畅、执法考核不一致等现象，制约着税收征管工作的有效开展。（一）评查联动的工作理念不强，在职责认识上存在误区。一是重视程度不够。税务管理这条工作链是由各个部门紧密配合组成的，但目前部门间相互推诿的现象依然存在。基层税务机关税收分析、纳税评估、税务稽查人员各自为政，缺少主抓牵头的互动机制调控，不能从组织上确保政令畅通，形成管理合力。二是职能部门缺乏大局意识。有的单位本位观念导致每进行一项工作都是从己出发，将管、评、查工
7、作相分离。管理岗存在管理粗放、责任淡化，没能充分认识税收分析、纳税评估对稽查部门打击偷逃骗抗税的实效性与重要性；同时部分稽查人员未认识到稽查对征管工作具有指导性和实操性，管理和稽查人员相互推诿，工作中存在扯皮现象。三是工作职责认识片面。有的税收管理员仅将工作重点放于日常申报、发票管理等薄弱环节，被动接受纳税评估，流于形式，疏于管理。稽查工作中忽视稽查监督教育职能的发挥，注重案件的数量和查补的税额，不注重案件结果的分析运用，未对区域性行业形成针对性意见。（二）信息交流共享不畅通，资源利用率不高，评查联动缺少平台支持。一是缺乏信息沟通平台构建联动机制。目前稽查、管理是独立的两个部门，部门之间缺乏一
8、个双向反馈和信息共享的平台，造成管查工作协作不衔接。评估管理部门只能通过CTAIS简单查询稽查案件原因与结果，而不能及时掌握案件的分析以及稽查建议，信息采集质量不高；稽查人员在查案过程中，偏重于自我调查，很少与管理员沟通，获取相关税源管理、纳税评估以及企业纳税情况等重要的案源信息。二是评查信息利用率不高。目前评估和稽查之间的信息交换利用仅限于表面层次，信息传递不对称，信息的交换没能及时反馈、分析和梳理，导致信息可用性不高，联系性不强。管理与稽查定期联系尚未成型，信息传递、处理、加工环节有待完善。三是评估和稽查部门协作范围不宽。目前评查互动的范围非常狭窄，而且多数属临时性的安排，缺少稳定的工作机
9、制。由于工作职责的分割，评估人员侧重于对税收的分析评价，稽查仍然是以选案、专项检查为主，对纳税评估产生的案源没有引起足够重视，这些都制约着稽查的深度与广度，无法为评估环节提供共性的稽查建议。（三）纳税评估工作层次较浅，移交稽查的标准不明确，管查衔接环节有待强化。纳税评估是当前管查衔接的重要环节，现行的纳税评估指标体系难以对企业申报的合法性和真实性进行有效界定。在现行的纳税评估过程中，只要该企业被测算的指标处于行业正常值的合理变动幅度范围内，就被认为是已经真实申报，而没有更多地考虑企业所处的环境、面临的风险、资金收支情况等各种因素的影响；再加评估目前只侧重对纳税人所报送资料进行案头审核，往往忽视
10、对纳税人的资金流、实物存货等实地核查，使评估工作停留在看表、翻账、对数的层次，评估异常的结果达到什么样的标准能够移交稽查不明确，部分评估部门往往从自身利益出发，将该移送稽查部门的案件自己处理，成为一种“协商式的二级稽查”，从而使纳税评估促进税务稽查的效果因此而打折扣。（四）人力资源的瓶颈问题长期存在，制约着评查互动的延伸发展。目前，基层国税机关根据税收管理员制度，多在税源管理部门设置纳税评估岗，在负责征管的同时进行纳税评估，纳税评估岗人员相对比例较低，且税源管理部门人手少，往往一人多岗，管理与评估合一，如西峡县局城区分局现有14个税收管理员担负着2053户纳税户的管理任务，人均管户146户，纳
11、税评估工作经常被大量繁杂的日常征管事务充斥或取代，没有从计划、实施、处理上形成一套工作机制。在这种机制下，再加上评估人员的业务素质因素以及评估职责、质效要求不明确、奖惩激励机制不到位等因素，导致评估人员缺乏主观能动性和责任心，有些税收管理员往往抱着“多一事不如少一事”的思想应付纳税评估工作。（五）尚未建立执法风险与评查相结合的有效机制，考核激励措施不到位。当前，税务人员的税收执法风险意识逐渐增强，而评查互动涉及较多的协助和合作工作，税务人员对原本不属于自身岗位的工作存有戒心，认为可能会给自己带来执法风险，由此也会产生对评查互动的误解和抗拒。同时，考核激励不到位，日常工作中尚未对信息采集、信息传
12、递、信息反馈的数量和质量进行量化，评查联动中相关责任未界定，配套合理且有利于激发职工积极性和创造性的奖罚办法有待商榷，于是时常出现征管漏洞、纳税评估敷衍不准确、移交稽查时间超限及文书不准确、案件分析偏差等现象，导致出现“淡化责任”的问题。三、对建立纳税评估与税务稽查互动机制的思考综上所述，基层税务部门人力资源的短缺、业务力量的不足、涉税信息来源匮乏的一系列现实问题充分证明，资源和手段的分散运用，使管理部门日常管理难以到位，同时也使稽查部门手段匮乏，打击力量弱化，而解决这些问题，单靠评或查都难以奏效，必须实施评查互动，形成合力方能奏效。因此建立评查互动机制，主要应整合有利于税收征管的人力、信息等
13、各类内部资源，构建评查互动的良好局面，不断降低“征、管、查”三分离带来的弊端，提高税务部门依法治税的能力。（一）提高对加强评估与稽查之间联系的认识。要做好新时期税收工作，必须建立起高效、顺畅的工作机制。因此，税务机关要从内部管理入手，提高对加强税务稽查与税收征管之间联系重要性的认识，不断探索创新有效衔接的方式和手段，切实发挥稽查与评估的工作合力，推动税收整体工作迈上新的水平。把稽查工作放在国税的整体工作中去考虑，使稽查工作服务于领导决策，服务于税收征管，要制定出符合本地实际的实施重点稽查、强化管理的方案和实施意见，明确操作的具体程序、内容、实施步骤、量化指标、组织领导、考核办法等等，形成制度化
14、。同时要增强税务干部的大局意识，形成工作合力。（二）强化税收分析，理顺日常评估与日常稽查的关系。一是要逐步完善建立科学的纳税评估指标体系。合理确定峰值和警戒值及同一指标的区间上下限数值，综合反应纳税人的整体情况，逐步形成具有针对性、系统性和时效性，覆盖不同税收业务管理要求的评估分析指标体系和评估模型体系。二是建立稽查查前、查中和查结通报制度。查前，将被查单位的基本情况及涉税疑点通知管理部门，评估管理人员在接到通知后，应对被查单位建立跟踪台账，加强监控；查中，稽查将检查中发现的情况通报给评估管理部门，评估部门可依据稽查反馈的信息，采取相应管理措施，如在虚开、走逃案件等重要案件的查处上，评估管理部
15、门可根据稽查反馈信息迅速停办理注销税务登记或转出手续，在第一时间完成锁票处理等，避免更大的税款损失；查结，稽查部门将结果反馈给评估管理部门，评估部门可配合稽查及时完成催缴任务，并据此改进和加强日常管理。（三）双方以联合开展行业税收整顿工作为主要舞台，打击行业性税收违法行为。把每年开展的行业整治做为评查互动的主要内容，由评估部门和稽查部门联合开展对某一地区、某一行业实施专项整治，采取联评联查措施，有针对性重点选择低税负企业、高风险企业进行重点稽查，形成稽查、征管传动链条，逐步建立统一的接收、反馈和整合、发布机制，并按照各自职责有序地开展工作。可以借鉴的经验是从行业龙头大户开始，通过对行业重点企业的分析评估约谈以及整改措施，达到一定辐射示范作用，进而摸索出行业评估或稽查工作的初步经验，以批量处理方式扩大联合检查覆盖面。联合检查组运用评估和稽查手段发现的问题，由税源管理部门负责相关后续管理工作。（四）以定期召开管查互动案例分析会和交流例会为形式，掌握发展趋势，研究新的管理措施。要定期组织管理、评估和稽查人员参加政策讨论会、经验交流会、典型案例分析会等，利用税源管理部门掌握企业日常经营状况、企业运作模式和稽
