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1、关于加强乡镇财政建设与管理的建议乡镇财政是我国财政体系的最末端环节，履行着财政的基本职能，直接面向广大乡村和农民群众，在促进农村经济发展，巩固农村基层政权，创新社会管理，落实强农惠农政策，推动城乡一体化以及完善国家财政体系建设等方面发挥着重要作用。经过近三十年来的建设与发展，我省基本形成了机构比较健全、体制相对合理、职能逐步完善、管理较为规范的乡镇财政运行机制。随着公共财政改革的不断深入和农村综合改革的实施，目前乡镇财政的工作任务和运行环境发生了重大变化，综合服务、会计核算和资金监管职能日益加强，乡镇财政科学化精细化管理水平不断提升，乡镇财政已成为乡镇政府和财政部门服务“三农”的重要窗口。但在
2、改革转型过程中，我省乡镇财政建设与管理相对滞后于形势发展，特别是在预算管理、队伍建设、资金监管、财政财务管理等方面存在一些亟待解决的问题，这些问题，是当今中国社会的一个共性问题，已经引起了专家学者和高层的高度重视与全社会的共同关注。为此，民革湖南省委积极发挥参政议政作用，重点围绕乡镇财政体制、职能定位、资金监管和机构队伍建设等方面，通过采用发放问卷、实地走访座谈、查阅外省（市）资料等多种方式，在全省范围内开展调研活动，深入了解我省乡镇财政建设与管理现状，并提出相应建议。一、我省乡镇财政历史沿革及基本现状1、乡镇财政发展历史沿革乡镇财政作为农村基层的财政机构，随着农村经济的发展而发展，随着农村基
3、层政权体制的变化而变化。1983年10月，中共中央、国务院颁发的关于实行政社分开，建立乡政府的通知（中发【1983】35号）文件指出：“随着乡政府的建立，应当建立乡一级财政和相应的预决算制度”。全国各地按照“一级政府、一级财政”的要求，普遍开展了建立乡镇财政的试点工作。随后，财政部颁发了乡（镇）财政管理试行办法，对乡镇财政工作的原则、隶属关系、职责范围、资金来源和构成、支出范围管理体制和办法以及组织机构等，都作了详细、明确的规定，乡镇财政的建设和发展步入了正常轨道。我省乡镇财政自1984年建立以来，始终处于农村改革浪潮中，名称几经变换，职能不断转变，经受住了一次又一次改革的洗礼。成立之初，我省
4、乡镇财政主要承担起了组织农村各项税费收入和乡镇行政、事业财务收支等职责，农业税收入一度成为我省主要收入来源之一。1997年，我省全面实施农村税费改革，乡镇财政机构队伍建设进一步加强，并更名为“农税”部门，组织农业税收成为其主要职责。2005年取消农业税后，各级农税机构再次更名为“乡镇财政管理”部门，但依然担负耕地占用税和契税的征管任务，并承担了惠农补贴发放新的工作任务。2010年8月30日，“两税”征管职能划拨地税部门，乡镇财政管理部门职能向加强财政财务管理和为“三农”服务为主转变。在建设发展过程中，为顺应乡镇财政发展的迫切要求，2000年3月，经省人大常委批准湖南省乡镇财政管理条例正式颁布实
5、施。当时条例的颁布实施，是我省健全乡镇财政职能、强化乡镇财政基础管理、促进农村经济和社会各项事业发展、确保农村基层政权稳定的重要举措，为推动乡镇财政管理规范化、制度化、法制化建设起到了重要的作用。2、乡财队伍基本现状目前，我省乡镇财政管理机构设置较为完整。除省财政厅设置乡镇财政管理处，专职负责我省乡镇财政管理工作外，全省市（州）、县（市区）、乡街三级财政共设有乡镇财政管理机构2648个，其中：省直6人、市州级14个、县市区级129个、乡镇级2505个（其中乡镇2161个、街道253个，另有91个视同乡镇单位）。截至2011年底，我省实有乡镇财政干部职工15554人，占全省财政系统职工总人数的5
6、0.5%。其中：市州级116人、县市区级1368人、乡镇级14064人；属于行政编制的有8961人，原属事业编制的有5290人（2005年事业编取消），属工勤编制的有1303人。我省乡镇财政职能随着乡镇政府职能不断转变，农村社会管理和公共服务任务日益增加，重点围绕加强财政预算管理、提供公共财政服务、执行国家各项惠农惠民政策、协调组织财政收入、强化财政资金监管、规范财务管理、参与农村综合改革等方面，充分发挥出相应的财政职能作用。二、我省乡镇财政工作主要成效近年来，我省坚持以科学发展观统领财政工作，认真执行财政部关于乡财工作的一系列政策措施，结合自身实际，在指导基层财政转变职能，推进基层财政管理方
7、式改革，加强基层财政预算管理，强化乡镇财政资金监管方面进行了积极探索和实践，乡镇财政建设取得了明显成效。1、创新工作机制卓有成效。我省十分注重加强乡镇财政建设与管理，乡镇财政工作一直处于全国领先地位，特别是近年来通过不断改革创新，乡镇财政管理工作实现了跨跃式发展。作为乡镇财政改革的先行者，我省的各项改革工作一直走在全国最前列。从1995年起，我省率先在全国实施了农村税费制度改革试点，引领了全国农村综合改革的方向；2004年最早起步在全国实行了惠农补贴“一卡通”发放工作，畅通了涉农补贴信息化发放渠道；2005年探索推行了乡财县管工作试点，加强了对乡镇财政财务的管理；2009年全面启动乡村财政财务
8、精细化管理，提升了乡镇财政管理水平上台阶；2012年4月，财政部在我省召开了资金监管会议，我省乡镇财政资金监管工作经验面向全国推介。在财政部两次组织的乡镇财政资金监管检查考核中，我省排名从2011年的全国第7位跃升到2012年的全国第1位，乡镇财政管理工作得到了财政部的高度肯定和奖励。2、机构队伍建设得到加强。一是大力开展标准化财政所创建活动。积极支持困难财政所基础设施建设，不断改善办公条件，近年来累计扶持财政所新建和大修1028个，2011年创建标准化乡镇财政所307个，乡镇财政所面貌焕然一新，服务“三农”能力明显增强，人员整体素质全面提升。二是加大培训力度。省、市、县各级财政部门制定了乡镇
9、财政人员培训规划，各地针对不同培训对象，先后组织多期乡镇财政人员培训，提升了乡镇财政干部综合素质。三是重视提高乡镇财政干部政治待遇。目前全省共有419名财政所长和439名财政所干部解决了副科级待遇，有效调动了广大基层乡镇财政干部的工作积极性。3、乡镇财政财务基础工作不断夯实。一是全面推行“乡财县管乡用”改革，全省132个县市区（含高新区、开发区）已全部实施“乡财县管乡用”改革。二是积极推进“村账乡代理”。有2363个乡镇以不同的形式推行了“村账乡代理”，占全省乡镇总数的98%，部分县市还对资金流量大的村组探索实行了“组账村代理”。三是加强乡村债权债务管理。省财政厅着重对我省乡村两级的债权债务进
10、行了全面核实清理，并组织开发了“湖南省乡村债权债务管理信息系统”，实施动态监控，有效化解了乡村两级债务。四是建立乡村财政财务绩效管理系统，全省有近100个县市区建立了结合适应当地实际的绩效管理体系，实现了乡村财政财务管理的动态化、效益化。五是有效拓展乡村财政财务精细化管理广度和深度。通过精确定位管理目标、典型带动重点突破、探索建立考评机制、强化督促指导、夯实管理基础等手段，较好地推动与促进了全省乡镇财政管理与服务水平提升。4、惠农补贴“一卡通”发放管理力度持续加大。一是“一卡通”发放项目迅速增加，发放流程逐步规范。2004年到2011年，八年来各级财政部门通过乡镇财政信息网，共向全省1200万
11、农户“一卡通”发放惠农补贴资金473亿元，仅2011年就发放惠农补贴资金115亿元，各县市区平均发放补贴项目达33项，乡镇财税信息化发放平台成为面向农村的重要服务窗口。二是服务质量得到提升。通过随机抽查与实地走访农户，发现各地惠农补贴发放程序规范，公开公示制度健全，政策宣传到位。如一些地方利用公开信、财政惠农补贴明白册、公告栏、便民联系卡、监督台、语音查询等方便群众的多种方式进行公开宣传与公示，深受农户好评。三是检查督促力度不断增强。各地结合减负工作，通过对公开公示、抽查核实等环节的重点落实，堵塞了补贴资金管理发放漏洞。通过乡镇财政基础数据集中管理平台建设，对补贴发放数据实现了省级实时集中，为
12、规范补贴发放考核提供了科学依据。5、乡镇财政资金监管向纵深推进。一是搭建制度框架。财政厅先后制定了湖南省乡镇财政资金监管实施办法、乡镇财政资金监管联系点制度等办法制度，为全省乡镇财政资金监管工作提供了坚实的制度保障，信息通达、公开公示和抽查巡查三项制度被财政部作为全国性同类制度的重要参考。二是实施分类监管。通过深化“乡财县管乡用”和“村帐乡代理”改革，重点强化对乡镇、村级基本支出的监管；通过规范惠农补贴“一卡通”发放，重点强化补助性资金监管；通过完善管理体制机制，积极探索项目资金监管模式。三是注重典型示范带动。我省建立了3个部级、16个省级和33个市级联系点，加强了督促指导，通过现场指导、会议
13、交流和考核督促等形式，有效地推动了乡镇财政资金监管工作的深入开展。三、我省乡镇财政工作面临的主要问题当前，各级财政用于支持“三农”的资金规模越来越大，农村公共服务的内容越来越多，直接面向农村的转移支付资金及各种财政补贴也越来越多，乡镇财政承担的工作任务更为繁重，面临的问题和困难更为突出。1、乡镇财力弱、运行保障能力差。一是乡镇事权财力不匹配。因事权不断向下转移而财权不断向上集中，乡镇政府承担了大量与财力不相称的职能，成为事多、责大、权小的一级政府，财政功能完全丧失，实际上处于“无财无政”的尴尬局面。二是乡镇财政公共服务能力弱。大多数乡镇财政收入来源有限，还没走出吃饭财政、运转财政的老路。目前尽
14、管乡镇干部工资和政府运转基本能勉强保障，但民生改善和重点工程等公共服务的保障能力相对较弱。如凤凰县落潮井乡2011年乡政府全年运转经费在35万元以上，但县财政紧张，只能安排14万元经费，20多万元的缺口得靠乡镇自己想办法，乡镇领导一年到头为钱奔波忙碌，围着经费转，根本没心思精力考虑发展。三是经费保障不均衡。各县（区、市）公用经费预算的方式、标准相差甚远，从对岳麓区、开福区、望城区、长沙县、宁乡县及浏阳市的24个乡镇抽查的情况看，这24个乡镇公用经费人均4.8万元，高的年均6.9万元，低的只有3.58万元。同一区县之间的乡镇公用经费也有较大差距。如望城区黄金乡6.54万元，格塘乡仅3.1万元。浏
15、阳、宁乡预算则没有安排乡镇全额拨款人员的公用经费，而是由乡镇从体制分成收入和预算外收入中统筹解决。四是刚性支出难控制。多数地方在预算安排上都是采取“紧乡保县”的做法，凤凰县乡镇每年人均公用经费安排仅1200元，对于繁杂的事务而言，的确是杯水车薪，严重影响了乡镇的工作效率。除了人员超编，乡镇计划生肓、政策性安置、文明创建、信访维稳、综合治理、安全生产、食品安全等诸多“一票否决制”工作及各类考核、评比、达标工作等刚性支出，也不断增加乡镇负担。2、体制机制不活、乡财队伍建设亟待加强。一是职能定位不明确。乡镇财政管理机构承担着财政保障、财务管理、服务民生和资金监管等涉及乡村两级社会经济发展方方面面的事
16、务，但至今我省还没有相关的文件明确对乡镇财政职能予以具体划分，因缺乏明确的职能定位，导致乡镇财政管理机构与其他部门、甚至财政内部的职能衔接运转不顺畅。二是管理机制不顺畅。目前我省各地对乡镇财政所的管理方式，基本上采取由乡镇政府直接管理、县级财政垂直管理、县级财政和乡镇政府共同管理三种模式，管理模式多样化导致上级财政对乡镇财政管理、指导和监督的难度加大。特别是下放到乡镇管理的财政所，由于人、财、物的管理关系发生了变化，地方干预大，财经政策、法规不能有效执行，财政监督职能弱化，财政人员精力无法集中到财政本职业务工作中，造成职能严重错位。三是机构设置不规范。全省乡镇财政所2001年核定行政编9985个、可使用事业编2407个，还有1672人无编，由于在改革中又将乡财管理机构性质限定为事业单位，导致乡财管理干部的公务员身份问题难以解决。据统计，市州和县级乡财管理干部仅有50%登记为公务员或参照公务员，郴州桂阳县乡镇财政所没有一个行政编。在农业税取消以后相对较长的转型期内，有些部门还停留在财政所为税收
