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1、 欧盟外国补贴监管政策的动因、特征及影响 林平 魏昕摘 要：近期欧盟出台的关于扭曲欧盟内部市场的外国补贴条例，是欧盟委员会针对外国补贴的新监管政策。欧盟对外国补贴进行监管的主要动因是：外国补贴扭曲了欧盟单一市场竞争，且原有监管工具存在监管空白。欧盟外国补贴监管政策的主要特征是：外国补贴的认定范围逐渐宽泛，反补贴审查更严格且可追溯，违规后的惩罚力度空前严厉，依据交易类型采用不同审查机制，创设“安全港”门槛，明确了审查标准。中国为“走出去”企业提供了大量政策支持和给予了较多政府补贴，并且该做法还在持续，因而欧盟此次外国补贴监管政策剑指中国。从中国对欧盟的并购和绿地投资情况可知，中国企业赴欧盟投资经
2、营风险早在2017年已显现，并且欧盟外国补贴监管政策具有一定的“示范效应”，其他国家也在积极推进反补贴规则的制定，因而未来中国企业赴欧盟投资经营将面临较多阻碍。对此，中国应采取应对措施：迅速开展各级政府风险盘点，充分利用“平衡测试”维护自身利益，坚持推进制度型开放，积极参与国际规则谈判与制定，提醒赴欧盟投资经营企业进行风险评估，为赴欧盟投资经营企业提供法律咨询，鼓励中小企业开拓欧盟市场。Key：外国补贴；监管政策；扭曲竞争；制度型开放：F262：A：1000?176X（2023）07?0055?12 一、问题的提出欧盟委员会指出，虽然缺乏关于第三国提供补贴的可靠数据，但越来越多的例子表明，外国
3、补贴似乎在某些情况下扭曲了欧盟内部市场，为在欧盟内部市场运营的企业创造了一个不公平的竞争环境。自2017年以来，欧盟委员会一直积极开展与美国和日本的三边会谈，并发表多份贸易部长联合声明，对当前国际反补贴规则的滞后性表示不满和担忧，同时希望形成框架性意见，指导当前国际反补贴规则的变革方向1。荷兰、法国、德国、意大利和波兰等欧盟成员国提出了旨在解决外国补贴可能造成的扭曲的行动建议2。德国反垄断委员会提出了一项外国补贴援助工具，以解决外国补贴对欧盟单一市场的不利影响3。作为共同立法者的欧洲理事会和欧洲议会也在多个场合提出了外国补贴问题，如欧洲议会在2019年竞争政策报告中呼吁，欧盟委员会是否有在欧盟
4、竞争法中增加一个支柱的可能性，使其拥有适当的监管工具，以应对可能具有扭曲性影响的外国补贴4。2020年6月17日，欧盟委员会通过了关于在外国补贴方面创造公平竞争环境的白皮书（以下简称白皮书），就外国补贴问题进行了专门探讨。白皮书指出，欧盟成员国当局提供的补贴受欧盟国家援助规则的监管，但对非欧盟国家提供的补贴没有类似的监管制度，这使得在欧盟从事经济活动但没有获得补贴的企业处于不利地位，从而提出了对外国补贴的监管框架。白皮书涵盖了外国补贴的定义、形式、审查框架和救济措施等一系列内容5。2020年10月6日，欧盟委员会发布了初始影响评估报告，提出了解决外国补贴问题的三种备选方案，从而为其后续行动奠定
5、了基础6。除了对白皮书初始影响评估公开征求意见外，欧盟委员会还向特定群体征求意见。1在综合考虑相关反馈意见后，2021年5月5日，欧盟委员会发布了关于扭曲欧盟内部市场的外国补贴条例草案（以下简称立法草案），规定调查扭曲欧盟单一市场的外国补贴和纠正这种扭曲的规则和程序，基本继承了白皮书的相关内容，仅对部分内容进行了调整7。同时还发布了外国补贴扭曲欧盟单一市场影响评估报告，内容涵盖外国补贴产生的影响、欧盟采取行动的理由、要实现的目标、可选择的政策、政策的影响、政策之间的比较、最优政策选择等8。经过多轮磋商和修订，2023年1月12日，关于扭曲欧盟内部市场的外国补贴条例（以下简称外国补贴条例）正式生
6、效9。现有关于政府补贴的研究主要集中在其对企业创新和进出口等方面的影响。政府补贴对企业创新影响的研究相对较多。张杰等10发现，知识产权保护制度的完善程度以及政府补贴的具体方式，都会影响政府创新补贴政策对企业研发投入的作用效果。杨洋等11发现，政府补贴对私营企业创新的促进效应高于对国有企业创新的促进效应。陈红等12发现，研发补贴对企业创新具有正向影响，并且企業内部控制对研发补贴绩效具有促进作用。吴伟伟和张天一13的实证研究表明，研发补贴对新创企业创新产出具有倒U型影响，非研发补贴对新创企业创新产出具有积极影响，并且金融化水平和企业所有权性质会影响补贴效果。何晴等14构建了一个包括政府补贴和企业研
7、发投入的局部均衡模型，发现在高风险研发阶段和低风险研发阶段，政府补贴对研发活动预期边际收益影响的方向不同。部分学者研究了政府补贴对进出口的影响。张杰和郑文平15研究了中国政府补贴对企业出口集约边际和扩展边际的影响，结果表明，政府干预对企业低端出口能力未产生显著影响，但对企业高端出口能力产生显著影响。许家云和毛其淋16研究了生产性补贴对企业进口的影响，结果表明，生产性补贴提高了企业进入进口市场的可能性，显著增加了企业进口产品种类、进口额以及提升了进口产品质量。綦建红和赵雨婷17基于中国企业绿地投资和跨境并购数据进行研究发现，政府补贴可以部分缓解融资约束对海外投资效率的抑制作用。其他关于政府补贴的
8、研究有，任曙明和吕镯18实证研究了政府补贴对企业生产率的影响。毛其淋和许家云19研究了政府补贴对企业风险承担的影响。王昀和孙晓华20研究了生产性补贴对产业升级的影响。戴小勇和成力为21通过测算全要素生产率和成本加成率，识别了政府补贴、税收减免和低利率贷款等产业政策的有效性。赖烽辉等22分析了不同情境下研发前补贴和研发后成本分担这两种补贴方式的有效性。蒋冠宏23研究了政府补贴对工业企业产出和资源配置效率的均衡影响。现有研究更多关注政府补贴在国内的效果，忽略了获得政府补贴的企业在跨国经营时可能存在的风险及其应对措施。作为中国第一大贸易伙伴，欧盟针对外国补贴的新监管工具势必对中国赴欧盟投资经营企业产
9、生较大影响。本文将系统地分析欧盟对外国补贴进行监管的动因、欧盟外国补贴监管政策的主要特征、欧盟外国补贴监管政策对中国的影响及其应对措施。二、欧盟对外国补贴进行监管的动因欧盟委员会认为，外国补贴扭曲了欧盟单一市场竞争，本部分主要阐述促进并购和公共采购的外国补贴扭曲竞争的作用机制，并分析欧盟原有监管工具在应对外国补贴问题时存在的不足，进而阐明欧盟为何要出台专门针对外国补贴的立法。（一）外国补贴扭曲了欧盟单一市场竞争1.促进并购的外国补贴扭曲了欧盟单一市场竞争欧盟委员会认为，促进并购的外国补贴扭曲了欧盟单一市场竞争，对生产者和消费者均产生了影响。从短期来看，获得补贴的企业可能会支付过高的费用（“收购
10、溢价”），从而将潜在效率更高的竞争对手挤出市场，这种挤出效应的负面影响可能超过被并购方获得“收购溢价”所带来的好处。从长期来看，外国补贴可能严重损害欧盟单一市场的运行，阻止未获得补贴企业的并购活动，这将减少它们通过并购扩大规模的机会。外国补贴通过扭曲公平竞争的环境，有助于受益者巩固市场，特别是在进入壁垒较高的市场中，使受益者更容易取得市场支配地位。取得市场支配地位后，可利用其财务实力进行掠夺性定价，进一步巩固地位，并将未获得补贴的竞争对手挤出市场。从短期来看，促进并购的外国补贴可能对消费者有利，因为获得补贴的企业可能提供比其竞争对手更便宜的价格。从长期来看，外国补贴很可能对消费者产生负面影响，
11、因为获得补贴的企业可能利用其市场支配地位提高价格。除了对生产者和消费者的影响外，外国补贴引起的竞争扭曲可能会对其他政策领域产生进一步的连锁效应或间接影响。2.促进公共采购的外国补贴扭曲了欧盟单一市场竞争从短期来看，获得外国补贴的投标人提供的低价可能对采购方有利，因为这会降低采购成本，同时也会增加现有投标人的竞争压力。但是，如果低价是以牺牲质量和创新为代价，则对采购方不利。从长期来看，未获得外国补贴的企业可能会在后续投标中处于竞争劣势地位，从而使其业務持续受损，最终可能导致其退出市场。此外，即使获得补贴的企业未赢得合同，也会对欧盟单一市场的运行产生不利影响，因为每一次公共采购都是对市场的检验，需
12、要各个投标者发出真实的信号，而外国补贴提供了错误的信号。如果获得补贴的企业中标后其合同被退回，则会影响合同的执行，而修改合同会导致价格上涨。（二）原有监管工具存在监管空白欧盟委员会认为，虽然一些国际规则和欧盟规则在一定程度上解决了外国补贴的扭曲问题，但仍未彻底解决这一问题，特别是当外国补贴用于支持外国企业在欧盟的经营、促进并购欧盟企业和促进公共采购时存在监管空白。欧盟委员会分别阐述了竞争、贸易和公共采购三个方面的规则，以表明原有监管工具难以对外国补贴形成有效监管。1.欧盟竞争规则难以形成有效监管欧盟的竞争立法主要包括反托拉斯、卡特尔、并购控制和国家援助。欧盟合并条例是专门针对并购控制的立法，但
13、其分析重点是某一市场的竞争结构，而不是外国补贴本身的存在或影响，欧盟委员会或欧盟成员国也不基于此条例进行干预和发布决定24。欧盟运行条约第107条109条是关于国家援助的规则，第107条规定，成员国给予的或通过任何形式公共资源给予的援助，扭曲了成员国之间的竞争或具有扭曲竞争危险，则这种对特定企业或对特定货物生产的支持与欧盟单一市场不兼容25。因此，欧盟国家援助规则的目的在于保证欧盟成员国企业公平竞争，防止欧盟成员国运用公共资源扭曲企业之间的竞争和影响欧盟成员国之间的贸易。然而非欧盟当局提供的财政支持，不在欧盟国家援助规则控制范围内。2.欧盟贸易投资政策难以形成有效监管如果进口产品受到外国补贴支
14、持，欧盟可用的贸易防御工具主要包括：WTO补贴与反补贴措施协定、欧盟与其他国家签订的双边贸易协定、欧盟反补贴规则，采取的主要措施通常为对海外竞争对手获得的补贴征收额外进口关税，以消除外国补贴带来的竞争损害。但欧盟委员会认为，这些工具不能解决所有外国补贴问题，欧盟和WTO的反补贴规则仅适用于货物贸易，服务贸易和投资不包括在内。WTO服务贸易总协定的一项重要内在任务是制定针对服务贸易领域补贴问题的监管规则，但迄今尚未制定此类规则。2019年3月，欧盟委员会正式发布欧盟外商投资审查条例，主要考虑外资并购涉及关键基础设施、关键技术、关键投入“两用”物品、关键投入品供应、对敏感信息的访问和控制能力以及媒
15、体等领域，较为关注对安全和公共秩序的可能影响，但没有具体解决外国补贴造成的扭曲问题26。3.欧盟公共采购政策难以形成有效监管欧盟在多项国际协定（如WTO政府采购协定和有采购章节的双边自由贸易协定）中作出承诺，允许若干第三国的货物、服务和供应商进入其公共采购市场。欧盟公共采购指令第69条规定，如果投标人不能就其较低的投标报价提供合理解释和有力证据，公共采购方可拒绝其认为异常低的报价。如果投标人获得与欧盟运行条约相关规定相悖的欧盟国家援助，从而使其报价异常低，公共采购方可仅以此为由拒绝投标人的报价27。但是，欧盟公共采购指令第69条未就使投标人能够提交较低报价的外国补贴作出相应规定，在具体实践中，
16、公共采购方也没有足够的信息来调查投标人是否从外国补贴中受益，以及评估外国补贴在多大程度上造成采购市场扭曲。另外，国际采购文书的主要目标是激励贸易伙伴与欧盟进行谈判28，为欧盟企业开放其采购市场，但针对因向参与欧盟采购市场的企业提供外国补贴而造成的单一市场采购程序扭曲问题，该规则难以发挥作用。因此，欧盟委员会认为，欧盟公共采购领域的现有规则不足以解决和补救因外国补贴造成的竞争扭曲，需要新的监管政策专门应对此问题。三、欧盟外国补贴监管政策的主要特征政府补贴历来是国际竞争和贸易领域中颇具争议的议题。欧盟此次颁布的外国补贴条例直指政府补贴，涵盖企业并购和公共采购领域，且监管更加严苛，本部分总结了欧盟外国补贴监管政策的主要特征。
