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1、浅析城市管理行政执法存在的问题摘 要：面对城市管理行政执法的规范化、制度化、正规化的 不断深入，如何切实解决城管行政执法工作中“有法可依、有法必依、 执法必严、违法必究”的问題 显得尤为重要。提高城管行政执法水 平，建立城市管理行政执法良性运行机制，最终达到依法治理城市， 依法管理城市的目的。本文主要探讨了城管行政执法的现状以及规范 化建设存在的问题，并从多个方面提出改善的具体建议。关键词：城市管理；行政执法；规范化；问题；对策引言2013年6月9日，央视新闻周刊栏目报道，2013年5月31日下午，陕西省延安市城管监察支队凤凰大队稽查一中队的城管执法队员，在 执法过程中与自行车行店主发生争执，
2、继而发生了厮打、脚踩车行店 主头部的行为。节目中，主持人白岩松提出一个让人深思的问题 我们的“城”，该怎样“管”？现如今，无论大中小城市中，有关城 管执法中出现的问题成为新闻报道已不再是新鲜事，城管队员不文明 执法、暴力执法、被执法者暴力抗法等等案例屡见不鲜。由这些案例 可见，城市管理行政执法工作中仍旧存在一系列突出矛盾问题，如城 市管理执法地位不够明确、管理网络不够健全，管理基础相对薄弱； 城市管理的执法保障体系尚不健全，规范管理和长效管理相对薄弱； 政出多门，多头管理，职能交叉等局面还没有根本改观；多个部门、 区域间统筹协调不够，职责不清，职能不到位，督促检查不力和措施 不落实的情况时有发
3、生等。如何争取人民群众对行政执法工作的理解 和支持，实现执法的最佳社会效果，促进社会的和谐、稳定与发展。 这需要我们进一步加强城市管理行政执法规范化建设，以期使其适应 当今社会的要求。一、城市管理行政执法规范化的概述及法律渊源城市管理行政执法是近年来中国城市化进程的产物，主要是指在 城市管理领域行使相对集中行政处罚权。一般认为其法律依据是中 华人民共和国行政处罚法第16条的规定：即“国务院授权的省，自 治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行 政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”这 是我国第一次以法律形式确立相对集中行政处罚权制度，为改革城市 管理行政
4、执法体制提供了法律依据。继1996年10月1日开始实施的行政处罚法确立了 “相对集中行 政处罚权”制度后，1999年11月8日国务院又发布了关于全面推进 依法行政的决定（国发199923号），继续积极推进相对集中行 政处罚权的试点工作；2000年9月8日，国务院办公厅下发了国务院 办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知（国办发200063号），对加强试点工作的组织领导、完善试点的管理体制、 扩大试点范围、促进试点工作与行政管理体制改革相结合等内容作了 具体规定。在这一阶段，相关试点城市在实践中逐步统一了机构名称， 这标志着城市管理行政执法已进入规范化的起步阶段。2002年8月，国务
5、院下发了关于进一步推动相对集中行政处罚 权工作的决定（国发200217号），决定授权省、自治区、直辖市 人民政府可以在本行政区域内，有计划、有步骤地开展相对集中处罚 权工作。为了有机衔接相对集中处罚权工作和综合执法工作，中央编 办和国务院法制办于2003年2月联合下发了关于推进相对集中行政 处罚权和综合执法试点工作有关问题的通知（中央编办发20034 号），就两项工作的关系和贯彻落实问题作出了详尽的安排。其明确 了开展相对集中行政处罚权的相关要求；执法体制由多头多层执法向 集中统一执法转变；执法方式从突击整治向长效管理转变；执法队伍 向专业化转变，执法形象改善。这一系列关于行政管理综合执法文件
6、 的下发和城市管理行政执法工作的进一步发展，表明城管行政执法规 范化建设工作已全面展开。城管执法本质上行使的是行政执法权，在执法过程中，相对集中行政 处罚权的运用克服了原来各部门分头执法造成的推诿、效率不高和多 头重复处罚等问题，但是，由于执法权力相对集中，矛盾也就相应集 中，造成了城管执法机关与行政相对人的关系紧张，大大损害了公民 的利益和公权力的形象，同时也制约了城市管理行政执法规范化建设 的进程。二、目前城市管理行政执法规范化建设存在的问题任何一项制度都不可能十全十美，城管行政执法同样也存在着一 些问题，其在理论和实践中仍存在一些盲点，操作层面的问题也不断 暴露。尤其是在行政执法规范化建
7、设中，相对集中行政处罚权的行使 存在多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等一系列问题，严重 影响执法效率和政府形象，管理者与被管理者的矛盾仍然比较尖锐， 概括起来主要包括以下几个方面：（一）立法滞后，执法依据不足目前国家立法中，至今没有一部系统的综合性城市管理方面的法 律，虽然城管执法有中华人民共和国行政处罚法以及其他法律法 规的授权，但并没有一部法律法规专门对城管的执法范围予以明确规 定，基本上都是“借法执法”城管执法仍旧缺乏系统科学的法律规 范，存在着合法性和合理性矛盾的问题，导致实际执法过程出现法律 漏洞或者法律矛盾。拿笔者所在城市来讲，在公园管理、绿化管理、 市政设施的管理方面，即使
8、制定了相关规章制度，因缺少相应的法律 规范性文件，规章制度的可操作性不强。如：公园水面禁渔、果树的 人为损坏、城市道路的挖掘等，这些的执法工作涉及到多个部门，城 管执法很难行使处罚权，没有确切的法律法规为其执法行为作坚强的 后盾。只能在与公安机关展开联合执法时，在上述违法行为达到一定 的情节才适用治安管理处罚法予以处罚。而在日常的巡查管理中 没有处罚权的执法者只能以劝导的形式制止违法行为，管理效果很难 达到。（二）体制不健全规范化建设缓慢1、权限划分不够规范相对集中行政处罚权的行使，是为了解决多头执法、职责交叉重 叠的问题。但在城管执法规范化建设的过程中，由于部门自身利益、 人员的沟通和协调等
9、原因，在部门职责划分上，往往从本的部门利益 出发，把工作中管理难度大、无人肯管的问题借机推给城管行政执法 部门。造成原有的执法机关并没有减少，反而由于行政处罚权的界定 不规范，在执法实践中引发职责交叉的新问题。这样的结果容易导致 问题的拖延和责任的推卸，既不利于执法的公正和效率，也不符合规 范化建设的要求。举个简单的实例机动车与非机动车的停放问 题，据了解，笔者所在城市具体职责划分是：机动车道与非机动车道 上车辆停放（含非机动车）由公安交警部门行使执法权；人行道上非 机动车停放由城管执法部门管理而所有路段和公共场所机动车的停 放又归公安交警部门管理。如果某个人的摩托车因违章停放被暂扣， 那么这
10、个人就得城管、交警两头问才能知道究竟归谁管。这样繁杂的 职权分工和职责划分，不仅让群众感到“办事难”，也严重损害到执 法部门的公信力。2、协调机制不够顺畅城管执法，实际上执行的是其他行政机关的职责，之前的所有行 政管理职能都还分属于相关行政职能机关在部门本位与部门利益作 用下，但现在他们不得不让渡手中的执法权力，难免有些失落。客观 上使得相对集中后的行政处罚权和其他行政管理权的协调问题显得 更加突出，另外，行政综合执法部门与行政管理相关部门对法律、法 规理解上的差异，也影响了执法配合工作的开展。3、管理体制不够健全现行的法律、法规、规章的专业性都很强，很多地方的城管没有 上级主管部门，使得相对
11、集中行政处罚权的执法部门业务交流、信息 提供等方面存在诸多歧义。由于没有归口的主管部门，又没有统一的 城市管理法律法规，导致各地城管执法队伍的管理体制、人员身份、 机构性质、着装标识等没有统一的标准，直接影响了队伍形象，执法 人员身份、执法人员人身保障等问题难以从根本上得到解决，执法队 员归属感的缺乏，造成城管执法积极性的减弱，导致城管执法队伍不 能“栓心留人”人才流失的现象也比较普遍，这严重影响了城管的 队伍稳定和综合素质的提高，规范化建设更是举步维艰。4、监督体制不够完善城管行政执法工作所涉职责范围广，包括市容环境卫生、绿化、 市政、工商行政执法、公安交通行政执法等多项职权，几乎涵盖了城
12、市群众生活的方方面面，其执法行为的一举一动，都关系到群众的切 身利益。由于目前城管执法缺少程序性的制约，导致自由裁量权的滥 用，选择性执法的现象随处可见，同样的事件罚款的数目、方式都有 可能不同。虽然国家先后出台了一批关于行政执法监督的法律法规， 但是现行的城市管理行政执法领域仍缺乏可行的操作规程，法律责任 的规定不明确，内部监督机制又不完善。严重阻碍了规范化建设的脚 步。（三）执法经验的缺乏以及执法理念的缺失由于城管执法队伍起步较晚，城管执法队伍的执法能力、执法手 段、执法经验同其他执法部门相比还不够成熟，一定程度上影响了城 管执法队员正规执法的规范性。以人为本、文明执法理念在城管执法 中还
13、没有真正形成。事实上，自相对集中处罚权的出台到城市管理行 政执法部门的设立，城管执法一直“重管理，轻服务”因城管执法 执法工作大多涉及社会的弱势群体，其中折射着社会诸多深层次矛盾 与问题，执法对象的艰难处境极易博得市民的同情和谅解，因此导致 了管理部门备受指责，执法过程中的违法事件时有发生，执法环境陷 入艰难。三、规范化建设存在问题的解决对策实践证明，城市管理行政执法规范化建设是必要的，解决以上存 在的诸多问题，必须要有对城市管理目标清醒的认识，行政执法队伍 要有“依法行政，执法为民”的执法理念，以务实、创新的精神，扎 实推进城市管理行政执法规范化建设。那么应该如何解决以上问题， 笔者认为可考
14、虑从以下方面入手：（一）建立和完善城管行政执法相关法律、法规立法机关应该以法律形式确立城市管理行政执法的体制，从而进 一步明确城管行政执法机构的性质、地位、职责，明确其执法主体资 格，规范法律责任。通过国家立法将原各部门的行政处罚职能划转给 地方各城市管理行政执法部门行使 在与其他部门协调的过程中能有 足够的权威性和独立性。现有关于城市管理方面的法律、法规和规章 种类繁多，出现了不少法律漏洞与矛盾，使得法律规范相违背、竞合。 这不但损害了国家法制的权威，给执法守法工作带来了混乱，而且影 响了行政执法的效率。所以必须对现行的法律依据进行系统的完善， 为城管执法工作提供合法依据。（二）加大体制改革
15、力度，推进规范化建设1、科学划定城管行政执法的权限范围城管执法权限的的调整应遵循科学、效能、统一的原则，避免职 责的交叉重合。此外，在职能配制上，应当注意综合行使的职能应具 有相关性，即在管理客体或对象上基本属于同一类或同一领域，其行 为目的、活动规律具有多数的共同点，以便节约执法成本，提高执法 效率。2、建立完善的协调机制相对集中行政处罚权的行驶不是执法队伍简单的合并，而是行政 执法队伍整合、优化的过程。在实际城管执法过程中，与其他部门积 极配合，整合资源，形成执法合力是执法规范化建设的有力保障。3、加紧管理体制改革由于城管行政执法工作面广量大，加之执法人员在执法过程中拥 有一定的自由裁量权
16、，因此，要进一步严格规范执法行为，健全各项 执法制度，从体制上、源头上改革和创新行政执法体制的要求，实现 规范的城市管理行政执法。尽可能集中城市管理领域的行政处罚权， 归并相关部门的行政处罚职能，理顺执法管理体制，改变多头执法、 重复执法和执法队伍膨胀等问题；改变城市管理领域的机构分散、政 企不分的现状。同时，还要进一步完善执法质量考评制度，实行执法网格化、执法过错责任追究制等。4、提高城管队伍自身素质城管执法人员不仅要具备坚定的政治信仰，还要熟练掌握城管执 法业务知识，经常接受培训，切实提高自身的思想水平和工作能力。 城管执法人员应当明确“服务”意识，认识到执法者同时也是服务者， 在热情、周到、及时、高效地履行职能的同时，积极探索提高执法效 率的途径，提高执法质量。5、完善城市管理执法的监督机制应进一步强化对行政权的全方位监督机制，进一步增强监督的独 立性
