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1、第七章 行政过程第一节 行政决策决策是行政管理最为重要和最基本的功能之一。随着政治现代化过程中公民参与的增多，民主、宽容精神的弘扬，管理科学的演进，对决策理论的研究也日益重视。在现代行政活动中，无论是制定战略，确定目标，拟定要求，还是组织领导，选拔干部都离不开决策。正如美国决策理论的创始人赫伯特西蒙所指出，“管理就是决策”。行政管理就是整个行政系统的决策活动。因此，如何从实际出发，综合运用现代科学的技术手段，在科学预测的前提下，切实地把握决策对象的本质和发展规律，从各种备选方案中作出最佳选择，是行政优化的前提条件。一、行政决策理论阐释（一）行政决策的含义行政决策是指国家行政机关工作人员在处理国
2、家行政事务时，为了达到预定的目标，根据一定的情况和条件，运用科学的理论和方法，系统地分析主客观条件，在掌握大量有关信息的基础上，对所要解决的问题或处理的事务作出决定。行政决策作为决策的一个特定存在形式，具有一般决策的共性，同时国家行政管理的权力运行的特殊性，决定了行政决策具有区别于其他决策形式的特征，主要表现在以下几个方面：1行政决策的主体是国家行政机关或在国家机关中占据合法职位的政府官员。行政决策是行政权力的运用，体现的是国家意志和利益。它以国家权力为依托，根据国家的法律和党的路线、方针、政策而制定。因此除经上级国家机关、法律以及其他社会规范授权外，行政机关和政府官员以外的任何其他机构和社会
3、组织、个人，一般不拥有行政决策权力。2行政决策的广泛性和多样性。行政决策的内容涉及整个国家和社会的一切公共事务，包括政治、经济、科技、文化和社会等各个领域。在解决问题的过程中，往往要涉及很多机构，动用大量的人力、物力、财力，这是任何其他组织如社团、企业决策所无法比拟的。3行政决策目标的非营利性。行政决策是以公共事务为决策对象，目的是实现对国家和社会的有效管理，它不是以营利为主要目的，而是实现对社会价值的权威性再分配，以更好地确立公正平等的社会关系。4决策实施具有强制性。行政决策是国家行政机关代表国家行使管理社会的一种职能，它以国家权力为后盾。行政决策一旦做出，便具有特殊的权威性和强制性，对所有
4、在行政管辖区域内的机关、团体、企事业单位和个人都具有普遍的约束力。（二）行政决策的地位和作用从一定意义上说，行政决策是行政活动的先导，一切行政管理过程和行政活动都离不开行政决策。行政决策在行政管理中具有极其重要的作用，主要表现在以下几个方面：1行政决策是行政活动的中心环节。从动态上看，行政过程就是一定的组织行为和个人行为的过程，而决策是行政行为的前提条件和中心环节。整个行政过程就是不断地进行决策和实施决策的循环往复的过程。无论哪一级行政机构，无论哪一类行政人员，都要涉及行政决策的问题。如果没有及时有效的行政决策，任何行政机构或行政人员都将无法履行其行政职能，实现其行政任务。2行政决策是行政领导
5、的重要基础。众所周知，衡量行政领导的两个标准：一是决策；二是用人。行政领导的素质高低，可以用其决策水平来衡量。当代社会对行政机构的要求越来越高，行政领导的责任在于果断地制定政策，以满足客观的社会需求。3行政决策是衡量行政活动有效性的关键环节。现代科学技术迅猛发展，社会生活日益膨胀，各种新问题、新要求、新矛盾层出不穷。面对出现的新情况、新问题，传统的行政活动显然已不合时宜，因此要求政府不断更新决策，增强行政组织的创新能力，提高行政效率，努力实现行政决策的科学化。（三）行政决策的基本原则行政决策的基本原则是从行政实践中总结出来的行政决策活动固有规律的概括，是行政决策行为的准绳，它适用于现代各国行政
6、决策活动。1系统原则。运用系统分析的理论和方法进行决策活动，这是现代行政决策的客观要求。把决策的诸多问题放在所处的大系统中去观察，认清整体与局部、局部与局部、整体与层次、内部与外部等各要素之间的互动关系，使决策达到整体化、综合化要求。2信息原则。行政决策的正确化程度取决于行政决策过程中信息情报资料的全面性和准确性的程度。因此，决策者不仅要充分地掌握信息，而且还要将信息进行加工和处理，从而为决策者制定科学决策提供可靠的决策依据。3预测原则。行政决策是规划未来的行政目标和行动，必然有预测。行政决策必须采用科学方法，依据可靠信息，对决策问题的未来发展以及将出现的环境变化和决策方案实施的结果作出正确预
7、测和评估，并准备预防对策，以便一旦出现新情况可以及时修正。4可行原则。决策是为了解决特定的决策问题，是为了执行、实施从而带来某种预期的结果。因此，决策必须切实可行。充分考虑相关的人力、物力和财力的承受条件，还要考虑这项决策在政治、经济和技术上是否可行，权衡其中的利弊，从而保证决策的顺利实现。5择优原则。决策的关键在于择优。由于客观环境变化纷繁复杂，如何从众多已拟定的方案中选择最佳的行动方案，这是决策者应面对的一项重要工作。择优原则的实行是实现行政决策科学化的重要保证。6弹性原则。行政现象是随着社会经济的发展而变化的，任何一个行政决策构成要素的变化，都会影响其相关要素的变化。因此决策要适应事物的
8、变化，保持弹性，备好应变性计划和措施，注意信息反馈，及时调整。7民主原则。行政决策民主化是指广开言路、集思广益，让公众行使参与国家事务的权利，由决策群体、智囊团、民众三方面有机结合的决策过程。行政决策者必须深入群众、深入实际，吸收民众的智慧，才能使行政决策更充分体现民意。（四）行政决策的类型根据不同的划分标准，可以对行政决策进行不同的分类：1按照行政决策主体地位高低的不同，可分为高层决策、中层决策和基层决策。高层决策一般指国家决策，主要表现为方针、政策、目标、计划及重大方案的制定，是为解决全局性的与外界环境关系密切的重大问题而制定、抉择的活动。这类决策通常也称为“宏观决策”。中层决策在我国一般
9、又称为地方决策，是指省、市、县行政决策机关作出的决策，通常只涉及各自管辖范围内的社会事务，具有局部性、执行性、联结性等特点，通常称为“中观决策”。基层行政决策特指县以下的行政机关对其管辖内的行政问题作出决策，主要是解决日常实际工作中的具体问题，具有战术性和技术性的特点，通常称为“微观决策”。2按照决策的性质可分为战略决策和战术决策。战略决策是指为解决行政管理中影响全局、具有长远意义的重大问题进行的决策活动，具有规划性、法规性等特点。战术决策是指为解决行政管理中局部性、阶段性、技术性的问题所进行的决策活动，也称为辅助性决策。它是实现战略决策的手段。战略战术划分具有相对性。地方行政决策对中央行政决
10、策来说是战术决策，但对基层决策来说又是战略决策。3根据决策主体的决策方式不同，可分为经验决策和科学决策。经验决策是指决策者根据个人或集团的经验知识、胆略和直觉来认识和判断决策对象、决策环境而进行的决策活动，具有过程简单、信息处理量有限、主观随意性大等特点。科学决策是指在科学理论指导下，遵循科学的原则和程序来认识和判断决策对象、环境、目标、行动方案，采用现代科技手段和方法进行的决策活动。科学决策并非是万能的，在许多领域中还不能替代经验决策，只有把两者结合起来，才能切合实际地作出最佳的决策。4根据决策问题出现机会的情况不同，可分为程序化决策和非程序化决策。程序化决策是针对一些经常出现的问题进行决策
11、，有一套可以遵循的程序，如行政首长处理日常行政事务所做的决策。非程序化决策是指过去没有出现过的一些问题或极其重要和复杂的问题进行决策。这种类型的决策既无决策的惯例可遵循，又无规章制度的具体规定，必须依靠行政决策者的智慧和胆略进行创新。5依据行政决策本身的形式可分为确定型决策、风险型决策和不确定型决策。确定型决策是指有一个确定的决策目标，面对一种可确定的决策条件，每个决策方案的后果是可以确定的决策活动。风险型决策是指有一个确定的决策目标，面对的决策环境条件不能完全控制，但还能测定出其出现的概率，对决策后果有一定把握，但仍须承担风险的决策活动。不确定型决策是指在决策时没有或只有相当零散的统计资料，
12、对未来将发生的情况无任何概率可循，无任何经验可依，决策者对此毫无把握，任何一个选择都要冒一定风险的决策类型。二、行政决策体制（一）行政决策权力的配置行政决策体制专指用制度加以固定的承担行政决策任务的机构和人员的职权、结构和相互关系的总称。它是政治决策体制的组成部分，也是行政体制的重要组成部分。行政决策过程各个阶段和各项职能应由哪些机构来承担，应由哪些人员参加，各机构和人员应如何合理分工才能实现行政决策的职能等等，这些问题都由行政决策体制来解决。1首长制和委员会制。根据最高决策权力配置的主体，可以区分为首长制和委员会制。首长制，也称“独任制”，即最高决策权配置为一个人所独掌。现代美国式总统制、法
13、国式半总统制均属首长制。中国自1982年宪法规定，政府机构的决策体制采取行政首长负责制。首长制的特点在于，政府最高首脑可以就政策问题向政府或其他组成人员征求意见，但拥有最终决定权，并对这种决策负实际责任。首长制的优点：决策迅速及时、果断有效，有利于政府责任明确化、具体化，政府行政效率高。其缺点是：容易导致权力滥用、独断专行，使公共决策的民主化、科学化受到影响。委员会制，又称“合议制”，即最高决策权配置给由两人以上组成的委员会，决策方案最终由委员会根据少数服从多数的原则来决定。委员会制的优点：能够集思广益、吸纳多方的意见，协调一致制定政策，有利于决策的民主化，也有利于发挥委员们的积极性。其缺点是
14、：决策迟缓，责任分散，容易导致“议而不决，决而不行”，增加决策的成本。2集权制和分权制。根据决策权使用的特点，可以区分出集权制和分权制。集权制，即决策权均集中于上级行政机关，下级机关只能依上级机关的意旨和决策指令行事。集权制的优点：公共决策能够做到统筹兼顾、政令统一。其缺点是：政策适应性差，不利于因地制宜，并易于导致上级决策机关的独断专行以及政策上的“一刀切”，压制地方积极性。分权制，即各级决策机关在各自的管辖范围内拥有独立的决策权，上级机关无权干预下级机关的决策活动。分权制的优点：各级决策机构由于情况比较明了，获得信息较为准确，能够因地制宜地进行决策，因而政策的针对性强。其缺点是：由于各级决
15、策机关从各自的利益出发分散决策，加大了政策协调的难度。（二）行政决策体制的构成1行政决策中枢系统。决策中枢系统是现代行政决策体系的核心部分，其主要职责是在信息系统提供信息的基础上，综合分析各种现实条件和因素，确定决策目标，选择决策方案。决策中枢系统由掌握决策权的行政机关和行政领导者组成。决策中枢系统的能量取决于这样一些因素：（1）决策人员本身的素质，包括知识、智慧、能力、经验以及作风和性格等等，因此必须注重决策人员的选拔和素质培养；（2）决策人员的群体结构，包括群体知识能力结构、人际关系结构以及组织结构等等，因此必须注重行政组织群体结构的优化。2行政决策信息系统。决策信息系统是行政决策组织体系
16、的基础。决策信息系统的工作一般包括四个基本环节：（1）获取信息。行政系统的外部环境以及行政系统内部本身对行政体系提出了什么要求，行政系统为满足这些需求又面临着哪些问题和困难等等，都取决于行政系统对信息的获取。（2）处理信息。在信息获取后，必须对信息进行筛选、提炼和加工。（3）储存信息。信息的储存是行政体系的一项基础工作。它是把有用的信息储存起来，形成一个信息资料库，以供随时参考使用。（4）传输信息。通过特定的渠道，把信息传递给所需要的部门和人员。3行政决策智囊系统。也称“思想库”、“智囊团”。决策智囊系统是行政决策软技术的组织保证。它是由多位学科专家、学者组成的专门协助决策中枢系统进行正确决策的辅助性机构。现代行政决策智囊团首创于英国，兴起于美国，并在西欧和日本迅速发展。1913年，英国成立了咨询工程师协会，它可以被看作是现代行政决策智囊团的雏形。美国在1918年创立了布鲁金
