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1、附件3:“十二五”道路运输应急体系建设规划（征求意见稿）交通运输部道路运输司二00年七月一、道路运输应急体系发展现状评价（一）取得的成绩4（二）存在的主要问题7二、“十二五”期面临的形势与要求（一）形势12（二）要求15三、总体思路、基本原则与建设目标（一）指导思想18（二）基本原则18（三）建设目标19四、重点任务（一）完善道路运输应急预案体系20（二）建立健全应急组织体系21（三）建立道路运输应急资金保障制度23（四）加强道路运输应急队伍建设25（五）推进应急平台体系建设29（六）加强道路运输应急物资保障建设30（七）开展应急培训与演练30（八）强化应急运行机制建设31五、保障措施（一）制
2、定应急保障体系建设规划33（二）加强组织领导34（三）加快专业应急人才培养34（四）完善道路运输应急法律法规35（五）加强宣传教育工作 35一、道路运输应急体系发展现状评价道路运输应急体系是国家应急体系的重要组成部分，同时道 路运输覆盖范围广、通达程度深、时效性强、机动灵活等特点决 定了在处理自然灾害、事故灾难、社会公共事件、重点物资运输 等突发事件中发挥着基础性和不可替代的重要作用。在03年的 “非典”、04年媒电油运紧张、08年的雨雪冰冻灾害、5.12汶 川大地震和北京奥运会等重大应急事件中道路运输均做出了重 要贡献。与铁路、民航、水运等运输方式不同，道路运输尤其是道路 货运的市场化程度高
3、，市场主体经营分散，车辆流动性大，应急 运输组织难度大。因此，如何适应市场化要求，建立完善道路运 输应急体系，形成道路运输应急保障长效机制，是关系国家经济 社会发展全局和人民群众生命财产安全的大事，是交通行业全面 落实科学发展观，坚持以人为本、执政为民、全面履行政府职能 的重要内容。加强道路运输应急体系建设，对于夯实国家应急体 系基础，完善国家应急体系具有十分重要意义。（一）取得的成绩随着道路运输行业承担应急运输保障任务的不断增多，尤其 是2003年“非典”疫情发生后的几年里，全国各级交通运输主 管部门充分认识到道路运输应急保障体系建设的重要性，在应 对各种突发事件的实践中，结合当地实际情况，
4、在道路运输应急 组织体系、运行机制以及应急保障能力建设等方面进行了许多有 益的探索和尝试，积累了许多宝贵经验，为强化我国道路运输应 急管理奠定了实践基础，并圆满完成了大量道路运输应急保障任 务。以抗震救灾为例，在5.12”汶川大地震道路运输应急保障 工作中，动员人力之广，调集运力之多，涉及范围之大，运输任 务之重，保障难度之高，持续时间之长均创造了道路运输应急保 障的历史纪录。据统计，从2008年5月12日至8月底，四川省 交通厅抗震救灾运输保障指挥部累计接到派车指令5000多单， 调集客车2223辆、开行3233车次、运送救灾人员和转运受灾群 众10万余人，调集货车6391辆，开行13975
5、次、运送救灾物资 约10.2万吨，单日最大用车辆达到1029辆，道路运输为抗震救 灾取得最后胜利做出了重大贡献。1. 应急预案体系逐步建立自2005年原交通部制定和发布公路交通突发公共事件应 急预案开始，各地交通部门根据应急预案的要求，相继制定了 地方公路交通应急预案。并在此基础上，各地根据道路运输的应 急保障特殊性和不同种类突发事件编制了应急运输预案，涉及重 大疫情突发、夏收秋收、春运等重要时期的道路运输应急保障， 为提高道路运输应急突发事件处置能力奠定了制度基础。如浙江 省制定了浙江省自然灾害突发事件道路运输应急保障预案、 浙江省突发公共卫生事件道路运输应急处置预案、浙江省雨雪冰冻灾害公路
6、运输旅客滞留应急处置方案等。2. 应急组织体系初步形成各地按照统一领导、分级负责、条块结合、属地为主的原则， 全国交通系统基本按照国务院和交通运输部的要求，在各级交 通主管部门应急领导小组的领导下，各级道路运输管理机构成立 了道路运输应急管理组织机构，初步构建了部、省、市、县四级 应急组织体系，负责应急指挥与协调、应急日常管理、现场指挥 等工作。在抗震救灾期间，四川省运管局在省交通厅的领导下， 成立了抗震救灾道路运输保障指挥部，各受灾市（州、县（市、 区）在各级政府及交通主管部门的领导下，成立了地方道路运输 保障指挥部，从而形成了省、市、县三级统一领导、分工协作的 应急运输组织体系，为有序开展
7、道路运输应急保障工作奠定了基 础。3. 应急运行机制不断强化各级道路运输应急管理机构在实际工作中不断强化应急运 行机制建设，加强道路运输与相关部门的协调联动，积极推进资 源整合和信息共享。加强涉及突发事件的危险源排查，着力推进 突发事件预测预警、信息报告、应急响应、应急处置及调查评估 等机制建设，依据应急保障的特点建立了 24小时应急时期值班 制度，工作例行报告制度，强化突发事件的信息报送和预警工作， 确保重大突发事件及时准确上报和妥善处置。如山西省以运政信 息网为平台，以全省统一的96566特服热线，建立了应急管理联 系工作机制。4. 应急保障能力有所提高各省依托成建制的专业运输企业，以地市
8、、县为单位初步 组建了各级道路运输应急保障队伍。少数较为重视应急运输的 地区，结合交通战备管理体系组建了应急运输保障车队，落实 了应急运力，依托客运站、货运站、物流园区等场站建立了应急 运输集结点。个别省份为了加强对保障车辆的动态监控和适时 调度，结合GPS监控平台，开发了车辆管理软件，并为保障车队 安装了 GPS，有效提高了车队的指挥调度和应急处置能力。同时 为了检验预案的可操作性，提高综合实战能力和应急反应能 力，开展了一定规模的应急演练，在处理应急突发事件中发挥了 积极作用。如山西省道路运输管理部门与交通战备机构协调配 合，将道路运输应急保障车队既纳入民用应急保障体系，又纳入 国防交通战
9、备应急保障体系。自2005年开始，全省先后共组建 了 23支道路运输应急保障车队，车辆共计1092辆，同时建立了 后勤救援网络，共有救援拖车86辆，服务车辆310辆，有效提 高了车队的运输保障能力。（二）存在的主要问题在历次突发事件道路运输应急保障实践过程中，尽管各级交 通运输主管部门强化了道路运输应急体系的建设工作，并取得了 一定的成绩，但是也暴露了一系列亟待解决的问题。从总体上看， 我国道路运输应急体系建设水平参差不齐，道路运输应急保障能 力仍然十分薄弱，尚未建立长效机制。因此，急需加快道路运输 应急体系建设步伐，进一步提高道路运输应急保障能力。1. 应急预案体系不健全，可操作性差虽然目前
10、各地道路运输管理部门均制定了道路运输应急预 案和专项预案，但总体上看，尚未实现对危机的分类管理，针对 不同突发事件的专项预案较少，尚未形成完善的道路运输应急预 案体系。而且现有道路运输应急预案总体上原则性要求多，可操 作性不强，在具体执行过程中存在职责不清，衔接不畅，导致预 案启动后反应不及时，协调不顺。2. 应急补偿机制不健全，资金拨付不及时目前各级政府都缺乏道路运输应急补偿机制，不但年度预算 内没有应急补偿专项资金，而且尚未界定补偿的范围，缺少补偿 标准、方式和方法，更没有临时解决应急运输经费的预案，导致 大量应急运输经费无法得到及时补偿，大大挫伤了参与应急运输 企业和相关救援人员的积极性
11、，制约了应急运输保障长效机制的 建立。如在汶川地震期间，四川省财政支付的抗震救灾应急运输 经费，其补偿范围限定较窄，规定只用于省抗震救灾指挥部调用 的应急客货运输车辆的补偿，且按车头严格核算成本，各市（州）、 各带队人员及各运输企业的管理人员费用（包括食宿、通讯等）、 维修工时费、集结地费用以及车辆购置附属装备等费用，均未纳 入补偿范围，并且由于相关部门对应急运输工作性质不甚了解， 以致财政拨款缓慢，到目前为止，仍有部分车辆尚未得到补偿费 用。同时，道路运输应急征用补偿无明确的国家标准，对各类车 辆、执行任务或待命车的补偿，只能在救灾取得阶段性胜利再全 面核查车辆运行成本，临时制定标准并经相关
12、部门反复核查后实 施补偿。3. 应急保障基础薄弱，保障能力有待加强首先，道路运输应急管理和专业技术人才匮乏，应急人员缺 乏专业知识培训和应急演练，制约了应急运输保障能力的提高。 其次，现有应急运力多为名义上的应急储备，缺乏长效保障机制， 应急管理部门对车辆的管理力度弱，致使应急情况下运力集结速 度慢，再加上缺乏应急专业训练，应急处置能力弱，战斗力不强。 而且储备运力均为普通客货运输车辆，运力结构相对单一，运输 专业大型机具、特殊大型材料、疫苗等特殊物资的专用运输车辆 不足，难以适应多层次应急运输的需求。再次，应急的后勤保障 能力不足。缺少应急特殊设备和专用物资的储备；应急维修未纳 入道路运输应
13、急体系，缺乏专业应急维修救援队伍和救援设施； 尚未对应急集结地进行科学规划，现有道路运输站场的应急处置 功能有待完善，难以满足大规模的车辆集结和人员生活需要。此 外，应急通讯信息保障有待加强。如在汶川地震发生当天，灾区 所有移动通讯中断，固定电话基本无人接听，应急救援指令难以 按正常渠道和速度传达到各地，灾区救援需求信息也难以获悉， 通讯信息保障准备不足，严重影响了抗震救灾的效率和准确性。4. 应急管理尚未常态化，管理体制不健全目前虽然各地均建立了道路运输应急管理机构，但是统一指 挥、协调有序、运转高效的道路运输应急管理体制尚不健全，受 经费和人员编制限制，地方道路运输管理部门尚未建立日常应急
14、 管理机构，也没有专职的应急管理人员，均由业务部门的人员兼 任，日常工作主要由某个部门代管，这不利于应急管理工作的有 效开展和应急管理长效机制的建立。5. 部门协调不畅，信息沟通不准确不及时道路应急运输对道路和各方面运输需求的信息依赖度高。但 是，由于相关部门间的衔接协调不够充分，信息的沟通不够准确、 及时，给运输环节带来了较多困难。首先各级道路运输应急保障 管理机构之间缺乏沟通和协调。省、市、县三级运力储备没有明 确划分，省级认定的运力储备同时也是市或县的运力储备，出现 储备运力重叠的状况，导致应急情况下运力不足。其次，道路运 输与其他相关部门衔接不充分，部门间信息不畅，资源不能共享， 组织
15、指挥不统一等问题，在一定程度上制约了应急运输工作的顺 利开展。如由于与公路及气象部门之间信息沟通不协调，道路运 输应急保障部门无法及时全面掌握、发布道路通行状况及天气情 况，让应急运输车辆和人员做好充分准备，选择合理路线，采取 有效防范措施。此外还存在应急运输指挥机构与运输需求部门信 息不对称，信息传递不及时、不准确的问题。6. 应急科技投入不足，管理水平有待提高各级应急运输管理机构没有投入足够的人力物力对应急运 输管理进行系统深入的研究，尚未建立道路运输应急管理技术的 研究体系和储备机制。应急管理的科技投入较少，现代化的科学 技术未充分运用于应急管理，缺乏网络化的信息管理支撑，应急 信息的共
16、享、交互、查询、发布以及应急指挥手段还比较单一和 落后，应急保障的科技水平较低。各地、各级道路运输应急管理 机构基础台帐不统一不规范，车辆调度使用跟踪不完善，车辆运 行各环节信息无法核对，不仅给应急运输管理机构把握全局，合 理安排运力储备和使用带来困难，还导致一部分车辆无法核实所 执行的任务情况，后期经费补偿缺乏依据。7. 应急运输法律法规体系有待完善目前我国关于应急事件的法律还不够完善。从目前应对突发 性灾害和公共卫生事件的情况来看，应急运输动员仍然主要是依 靠地方政府行政职能和在群众自发的基础上的运作，由于缺乏系 统的法律规范和约束，征用民力的效率不高。而且在应急处置中 与法律法规冲突较多，安全风险大，责任风险大。如在抗震救灾 中，运送的人员和
