《城规划管理问题分析》由会员分享，可在线阅读，更多相关《城规划管理问题分析（12页珍藏版）》请在金锄头文库上搜索。
1、城市规划管理问题分析摘要：经济体制的转变使得原先城市规划管理运行体系出现了很多弊端，本文笔者根据多年的工作经验，从规划管理依据，管理手段，管理内容和管理模式几个方面探计了市场经济体制下的城市规划实施管理运行体系创新方法，希望可以对从事相关行业的工作者有着一定的参考价值和借鉴意义。 关键词：城市规划；管理运行；体系；创新；研究 城市的开发和改造都是政府行为，规划实施过程中的矛盾不大，而在市场经济条件下，出现了投资方式的市场化和投资主体的多元化，政府应由投资主体的角色转变为调控主体的角色，因此，需要建立和完善与此相适应的城市规划实施机制，依靠行政、法律、经济等多种管理方式，从规划管理依据、管理手段
2、、管理内容及管理模式等入手，建立和完善新的运行体系。一，管理的依据城市规划是通过规划管理来实施的，而实施规划必须具有法定的依据。现行的规划管理体制下，规划编制在内容上与规划实施的要求有所脱节，在程序上与规划管理衔接不够，管理的依据往往过于简单、原则，难以适应量大面广的城市建设活动的要求，也没有反映出市场经济条件下城市规划实施管理工作的特点。例如城市总体规划的编制内容庞杂，审批周期漫长，花费了各地规划编制人员的主要精力。但事倍功半，实际所能起的作用主要是长远的目标和宏观的指导，而下层次规划的编制和细化工作往往又不能及时跟上，导致日常大量的规划管理工作缺少可以操作的依据。 二、管理的手段 城市规划
3、管理要面对城市中的所有系统、部门、组织乃至个人，规划的实施要通过他们的建设行为和活动来实现。规划管理部门必须通过探索各种有效的方法和手段来引导建设者行为，管制各类建设活动，因此仅仅依靠行政手段是很难充分奏效的。目前，由于以权代法、行政干预而造成违反规划、破坏规划的现象有一定的普遍性，城市规划得不到应有的实施，管理的约束力不够，总的来说规划实施还缺乏有效的手段。为了改变目前城市规划实施不尽人意的状况，必须改变过去单纯依靠行政手段的方法，探索更为有效的手段。城市规划管理的理论研究和实际工作都表明，在行政手段的基础上，最关键的问题是要建立法制化的核心手段，按照法律法规所规范的方式和程序进行管理，同时
4、还需要佐以经济调节、协调谈判等辅助手段。 1法律手段市场经济是法制经济，在市场经济不断发育的今天，政府管理公共事务走依法行政之路已成为人们的共识，是一种必然的趋势和选择。在城市规划的制定、实施、监察全过程的各个方面，行政管理的各项工作都必须纳入法制的轨道。城市规划的实施管理实质上是对建设行为的一种社会调核。规划要得到切实执行，就必须把规划管理这种社会调整提高到法律调整的高度，也就是要使规划法制化。使编制的规划成果具有“明、肯定、有国家强制力作保障”这样的特征，通过法律手段的强制力来保证规划的实施。在市场经济体制下，只有经过法定程序批准的规划，只有按照法定程序公布的规划才能在管理实践中得到运用，
5、才能成为规划管理决策的依据。而经过法定程序审批的规划成果(文本和图则)其实质就是社会成员之间、政府以及所涉利益各方之间的“契约”，体现了城市规划实施和管理的总体意图、组织方式和操作途径。规划成果经审定通过并生效后，应由权力机关以法规的形式予以颁布，城市规划管理主客体都应共同遵守，以维护城市规划的严肃性和权威性。 2经济手段市场经济条件下，城市规划的实施和城市的开发建设，是存在于规划管理部门与开发者之间的一种联动机制。一方面，城市规划管理要直接面对开发者的经济利益问题；而另一方面，城市规划恰恰又是必须考虑城市的整体利益、长远利益和综合利益的。在某些时候，局部地段的开发和改造，如果没有相应的实施机
6、制，就难以要求和约束开发者承担其义务和责任之外的职责，城市规划难免陷于局部效益或短期效应的尴尬、被动中。这种情况下，单纯依靠法律、行政手段显然不能应付规划实施中各种复杂的情况，需要在规划实施中引入经济手段作为一种重要的调控手段。 3谈判、协议手段城市规划实施管理不仅是一项技术活动，也是一项社会经济活动，在市场经济条件下，为促进规划的实施，既保证公共利益，又保护开发者应得利益，在城市规划实施管理实践中应逐步引入谈判，协议手段，借助于这种辅助手段，平衡各方利益，达到最大的综合效益。在实际操作中，城市规划部门通过协调，可将量化成为一定货币数量的利益通过协议形式加以明确。但目前法律并未赋予规划部门这种
7、权力，对经济利益的评估确定，以及协议的法律效力等，都有待进一步明确，也需要对谈判和协议的行为赋予明确的地位并建立相应的规范化程序。 三、管理的内容 尽管城市规划实施管理的内容较为广泛，但其核心和关键是进行开发管制。就城市规划所要达到的基本目标而言，规划控制的内容包括：土地使用的规划管理、建筑或工程建设的规划管理、建筑物或工程物使用的规划管理。现行城乡规划法对规划管理的内容和对象有了一个基本的描述，但还是比较笼统、简单，在实际操作中，由于缺乏解释，许多问题难以操作到位。在实际工作中，有些该管的没有管起来，也有些不该管的却管得太细，程序过分复杂(例如个别北方城市对居民平房院内小晾房建设的管理)。有
8、些特殊工程，由于缺乏相应配套的规划管理办法可以依据，实施管理中要面临不少的困惑和难题。在开发管制的过程中，参照国外经验，结合我国的实际，以下几点需要给予重视： 1、必须限定“开发”的准确含义和所指，明确规定哪些项目属于开发，哪些项目不属于开发，并且根据管理过程中实际情况的变化，不断地及时进行调整、修改和补充。如在英国，由环境部颁布的一般开发规定、特别开发规定和土地使用分类规定中，明确了哪些项目不必申请即可自动获得许可，哪些项目属于不受地方规划部门管理的特别开发类型等，就为规划审批提供了相当清晰的分类管理依据。 2、改变规划管理包揽一切的做法，“有所为有所不为”，对不同的管理内容，区别采取不同的
9、管理深度，承担不同的管理责任。 3、通过开发管制，确保政府对公共物品的提供，同时对非公共物品的供应按市场规律进行调节。 四管理的模式 就规划实施管理的许可审批方式而言，世界各国的规划管理模式主要有两大类型，即通则审批和个案审批气所谓通则审批，是指法定规划作为开发控制的唯一依据，规划人员在审理开发申请个案时，不享有自由裁量权。只要开发活动符合规定，就肯定能够获得规定许可。通则审批主要以美国的区划为代表。所谓个案审批，是指法定规划作为开发控制的主要依据，规划部门在审理开发中申请个案时，有权附加特定的规划条件，享有自由裁量的权力。个案审批主要以英国的规划许可为代表。各国的实践表明，通则审批和个案审批
10、各有优缺点。通则审批的开发控制具有透明和确定的优点，但在灵活性和适应性方面较为欠缺，而个案审批的开发控制具有灵活性和针对性，但难免会存在不透明和不确定的问题。无论通则审批还是个案审批，要真正有效地施行，都是有条件的。政府必须以控制性规划为手段 垄断一级房地产市场当前各级政府根据当地的实际情况与加快城市建设的愿望，对开发计划逐步放宽，对信贷资金控制也比较宽松。但是，对外商投资开发项目，这些措施作用不大，因此，在目前我国房地产法规不健全的情况下，对投放量的控制是政府实施管理最有效、最主要的手段。通过对投放量的控制达到实施城市规划及社会发展计划的目的，稳定房地产市场的价格，避免出现“跑马圈地”的浪费
11、土地现象，更能够通过对房地产市场的调控，达到平抑市场物价，制止通货膨胀的目的。（1）根据城市经济发展水平，确定投放量我国的房地产开发正处于起步阶段，投放量确定应以满足下列条件为前提：根据市场的实际需求情况，保证供给的数量小于需求的数量；为了避免圈而空之，几年不开发的情况，要以项目带动房地产开发，没有建设不予批地。具体建议参考（表）的要求，根据城市用地出让、转让投放控制总图，确定每年的投放土地数量。政府可以根据规划部门提供的投放控制图确定3年土地投放量，当完成一个年度的投放工作后，要求规划部门根据建设规划着手编制下一个年度的投放控制规划图。城市经济发展速度3年连续低；于8%，投放量取下限；连续3
12、年平均；在8%一15%之间，考虑投放量取中间值；连续3年高于15%，投放量可取上限值。一次性出让指第一批有偿出让土地在基础设施完成后销售量达到80%以上，方可推出第二批。提供有偿出让的生地数量平均每年不应高于城市每年生地需求量的30%。对出让给外商开发的用地数量要适应控制，避免土地出让后的垄断。（2）以城市规划为指导，确定投放地段，引导城市发展方向城市土地开发必须服从城市规划，因为一个城市的基础设施的布局与投入都是在规划指导下实施的，如一幢建筑任意排在城市的某一地方，尤其是高层建筑，它的配套基础设施费用要比有规划指导下大出好多倍，并将进一步加大城市基础设施的负荷，这势必使城市政府的包袱越背越重
13、。投放位置要根据当地的需要来安排，以有利于城市基础设施的建设；在城市中建筑质量相对差的地段，能迅速地改变城市面貌，提高人民的生活居住水平。能迅速改变旧城交通条件，建设新区道路骨架。引导社会资金投资流向通过土地出让，政府筹集到大量城市建设资金，使社会资金流向城市建设，真正做到“人民城市人民建”。作为公共行政管理的城市规划城市规划的过程既是引导城市发展，实现城市的可持续发展，同时也是增进和保障公共利益，对私有财产的制约过程。2004年全国人大通过的宪法修正案，提出“公民的合法私有财产不受侵犯”。宪法修正案既提出了产权制度的建立，也提出了规范政府行政权的任务。作为政府干预市场，维护公众利益的重要行政
14、权，并在公民的财产权利保护方面起到重要作用的城市规划，理应按照宪法的要求，进行重构。如何正确使用规划行政权，笔者分析了城市规划在市场经济条件下城市规划的特征，从政府一市场一公众互动，以及权利保障与行政效率的角度出发，提出作为公共行政管理的城市规划应是回应型的、法定型的、平衡型的、效率型的，并具有补偿政策支撑的城市规划。一、市场经济条件下城市规划的特征市场经济条件下，城市规划不仅仅要面对功能、布局等问题，同时也产生了许多新的特征。其中利益的多元化、未来的难确定和规划的公共性最为显著。1.利益的多元性。城市各要素是相互联系的，其外在影响普遍存在。外在影响既包括正面影响也包括了负面影u向，它影响了相
15、邻土地的发展。土地开发时序，公共设施建设时序均影响了土地的价值。这些因素均影响着城市中的各利益主体。在社会主义市场经济体制条件下，财产权多元化，产生了利益多元化。公共利益、集体利益和私人利益的共存是城市发展的特征。多元的利益主体谋求利益的最大化，使得作为城市发展资源配给的机制城市规划，面临多方利益的博弈。2.未来的不确定性。经济全球化，信息社会和知识经济的发展，促进城市的社会经济迅速发展。新技术的层出不穷，新观念的不断更新，给未来的发展带来更多的不确定性，影响未来的要素多样。同时市场经济是建立在分散化决策基础之上，因而未来难以预测。西蒙从认识论的角度提出了有限理性的概念，随后其他学者将其发展为
16、进化理性，社会学习理论等。这说明人们不可能获得作出理性决策的所有信息，对未来作出完全理性的预测是不可能的。3.规划的公共性。城市规划的公共性在于其目标的公共性，并以法律为基础，维护人类诸如公正、公平、正义等价值观。作为公共行政的城市规划，不仅仅要研究合理布局，更要重视隐藏在布局与功能之后的利益关系，并成为维护公众利益和社会公正的重要工具。城市规划既要引导社会经济的发展，也要重视公共利益的维护。在市场经济条件下，如何公平公正地配置发展权、界定相邻关系，维护公共利益仍是值得思考的。二、城市规划的基本关系1.市场一政府一公民。现代社会的治理建立在政府一市场一公民社会的社会三元结构之上(张刚，2003)，政府、市场和公民社会的协同合作为社会的善治奠定了基础。发挥“看得见的手”
