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1、根据中共中央办公厅、国务院办公厅关于深入开展“小金库”治理工作的意见（中办发 200918 号，以下简称意见）和中纪委、监察部、财政部、审计署关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法（中纪发 20097 号，以下简称实施办法）的规定和要求，为了坚决查处和纠正各种形式的“小金库”，切实将重点检查阶段查出的“小金库”问题的惩处工作落到实处，确保中央政策的严肃性和治理工作的有效性，按照中央治理“小金库”工作领导小组 ( 以下简称领导小组 ) 的要求，中央治理“小金库”工作领导小组办公室 ( 以下简称办公室 ) 根据现行法律法规和规章制度的有关规定，研究起草了中央单位“小金库”问题
2、处理处罚意见，供各检查组在代拟处理处罚决定书时执行，并供各省 ( 区、市 ) 参考。一、“小金库”的概念和认定根据意见和实施办法的规定，本次治理工作“小金库”的定义是: 违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金 ( 含有价证券 ) 及其形成的资产。与以往“小金库”概念相比， 这次治理工作“小金库”的界定主要有三个特点 : 一是强调符合规定的单位账簿 ; 二是“小金库”不仅仅局限在资金，强调各项资金 ( 含有价证券 ) 及其资产 ; 三是就认定而言不强调设立“小金库”的手段和方法。认定是否属于“小金库”，关键看资金或资产是否列入符合规定的单位账簿。这是认定是否属于“
3、小金库”的唯一标准。所谓“单位账簿”就是指本单位的会计账簿。会计法第三条、第十五条、第十六条等规定 : 各单位必须依法设置会计账簿，并保证其真实、完整。会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿。会计法还对会计核算单位设置会计账簿提出以下基本要求 :第一，必须依照会计法和国家统一的会计制度的规定设置会计账簿，不允许不设置会计账簿。国家统一会计制度， 是指由财政部制定、 或者财政部与国务院有关部门联合制定、或者由财政部审核批准的在全国范围内统一执行的会计规章、准则、制度、办法等规范性文件。第二，会计账簿包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿，各会计核算单位必须依法设置，不允许相互替代。第
4、三，不得违反会计法和国家统一的会计制度的规定，在符合规定的会计账簿之外私设会计账簿或账外账。第四，必须保证依法设置的会计账簿真实、完整。会计账簿记录必须以实际发生的经济业务及证明该经济业务是合法的并经过审核的会计凭证为依据，并符合有关法律、行政法规和国家统一的会计制度的规定。会计账薄应当按照连续编号的页码顺序登记。会计账簿记录发生错误或者隔页、 缺号、跳行的，应当按照国家统一的会计制度规定的方法更正，并由会计人员和会计机构负责人( 会计主管人员 ) 在更正处盖章，各会计核算单位应当定期将会计账簿记录与实物、款项及有关资料相互核对，保证会计账簿记录与实物、款项的实有数额相符、会计账簿记录与会计凭
5、证的有关内容相符、 会计账簿之间相对应的记录相符、会计账簿记录与会计报表的有关内容相符。实行会计电算化的单位，其会计账簿的生成也必须符合会计法和国家统一的会计制度的规定。需要特别强调的是， “小金库”不是法律用语。 因此，在研究起草处理处罚决定书时，还是要根据会计法、财政违法行为处罚处理条例等相关法律法规，引述“账外资金”、“账外资产”、“账外账”等法定用语，确保处理处罚决定书具体内容与现行法律法规规定的一致性、规范性。同时还要注意的是，在往来科目中列收列支，超范围、超标准发放奖金、津贴，公款旅游、请客、送礼等，只要是在符合规定的账簿内登记、 核算，就不能认定为“小金库”，按违反财政、财务、会
6、计法律法规、规章制度进行处理、处罚。二、处理处罚的基本原则(一) 依法依纪，宽严相济原则。坚持依法依纪、宽严相济的原则是意见和实施办法的明确要求，也是此次专项治理处理处罚工作必须坚持的最重要的基本原则之一。区分从宽或从严的政策，必须坚持以查实的事实为依据，以法律法规及政策为准绳，决不能因人而异、因地而异，也决不能片面强求从宽、从严或从重，既体现政策的严肃性，又体现政策的统一性。( 二) 统一审理，分别处理原则。此次“小金库”重点检查工作检查新情况、新问题较多，为统一政策，统一尺度，在各检查组研究起草处理处罚决定的基础上，由中央治理“小金库”工作领导小组办公室进行初步会审，再按照检查组的隶属关系
7、及各自的程序、方法、步骤分别作出处理处罚决定。( 三) 原则性与灵活性相结合原则。各检查组在起草处理处罚决定书时，既要严格把握政策，以法律、法规、制度为准绳，又要区别违法违纪的手段、情节、性质、金额等多种因素，将原则性和灵活性相结合，研究并作出恰当的处理处罚意见。( 四) 处理事与处理人相结合原则。对“小金库”问题的处理处罚工作，既要重视对财政违法问题的处理处罚，该调账的调账，该收缴的收缴，该没收的没收，该罚款的罚款; 更要重视对相关的责任人员，包括负有领导责任的人员和负有直接责任的人员的党纪、政纪和组织责任追究，触犯刑律的，移送司法机关处理 ; 还要充分运用行政处罚的其他手段， 对单位该通报
8、的通报、 对会计人员该吊销会计证的吊销会计证。三、处理处罚从宽、从严、从重的相关规定( 一) 从宽处理相关规定。对自查发现的问题从轻从宽处理。凡自查认真、纠正及时的，对责任单位可从轻、减轻或免予行政处罚，对有关责任人员可从轻、减轻或免予处分。各部门各单位对其所属单位进行的内部检查，视同自查。行政处罚法第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限， 从违法行为发生之日起计算 ; 违法行为有连续或有继续状态的， 从行为终了之日起计算。行政处罚法第二十七条规定，当事人有下列情形之一，应当依法从轻或者减轻行政处罚 :1. 主动消除或者减轻违法行为危害
9、后果的 ;2. 受他人胁迫有违法行为的 ;3. 配合行政机关查处违法行为有立功表现的;4. 其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。( 二) 从严处理相关规定。对被查发现的“小金库”问题，要严格依法依规进行财务、税务等相关处理处罚，同时，还要对责任单位和责任人员依法予以行政处罚，并依纪依法追究责任。对设立“小金库”直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用中国共产党纪律处分条例若干问题的解释( 中纪发 200920 号) ，以及即将下发的设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为政纪处分暂行规定，严
10、肃追究责任。意见下发后再设立“小金库”的，其主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予以免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。( 三) 从重处理相关规定。对在专项治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的，或重点检查中发现“小金库”数额巨大、情节严重的，要按照有关规定从重处理。涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。财政部门实施会计监督办法 ( 财政部令第 10 号) 第二十七条规定， 当事人有下列情形之一的，财政部门应当依法从重给予行政处罚 :1. 无故未能按期改正违法会计行为的;2. 屡查屡犯的 ;3. 抗拒、阻挠依法实施的监督，
11、不如实提供有关会计资料和情况的;4. 胁迫他人实施违法会计行为的 ;5. 违法会计行为对单位的财务状况和经营成果产生重大影响的;6. 以虚假的经济业务事项或者资料为依据进行会计核算，造成会计信息严重失实的;7. 随意改变会计要素、确认标准、计量方法，造成会计信息严重失实的;8. 违法会计行为是以截留、挪用、侵占、浪费国家财政资金为目的的;9. 违法会计行为已构成犯罪但司法机关免予刑事处罚的。中国共产党纪律处分条例第二十四条规定，有下列情形之一的，可以依照规定从重或者加重处分 :1. 强迫、唆使他人违纪违法的 ;2. 串供或者伪造、销毁、隐匿证据的 ;3. 阻止他人揭发检举、提供证据材料的 ;4
12、. 包庇同案人员或者打击报复批评人、检举人、控告人、证人及其他人员的;5. 有其他干扰、妨碍组织审查行为的 ;6. 本条例分则中另有规定的。四、定性和处理处罚的依据( 一) “小金库”问题定性依据。“小金库”问题定性主要依据以下法律法规:会计法第三条、第九条、第十五条、第十六条、第十七条的规定。行政单位会计制度、 事业单位会计制度、 会计基础工作规范以及财务、预算、资产、税收、规范津补贴等相关法律法规、规章制度的相关规定。( 二) “小金库”问题处理处罚依据。“小金库”问题处理处罚主要依据以下法律法规:会计法第四十二条、第四十三条、第四十四条、第四十五条等的规定。财政违法行为处罚处分条例第三条
13、、第四条、第六条、第八条、第九条、第十一条、第十六条、第十七条、第十八条、第十九条等的规定。此外，还包括预算、财务、税收、资产、现金、商业保险等相关法律法规、规章制度的相关规定。五、处理处罚若干问题的具体意见对检查发现的“小金库”问题处理处罚的总体要求是 : 将“小金库”的资金或资产纳入国家规定的账簿内，统一登记和核算 ; 对财政性资金，该缴入国库的缴入国库，该上交财政专户的上交财政专户 ; 对“小金库”资金发给个人部分，该追缴的追缴，该退还的退还 ; 对设立使用“小金库”的， 对单位给予警告或通报批评， 该罚款的罚款 ; “小金库”凡涉及税务问题，按税法的有关规定进行处理 ; 对设立“小金库”直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照党纪政纪和有关法律法规相关规定，严肃追究责任 ; 会计人员参与设立“小金库”，情节严重的，吊销会计从业资格证书 ; 意见下发后再设立“小金库”的，对主要领导、分管领导和直接责任人要严肃处理，按照组织程序先予以免职，再依据党纪政纪和
