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1、特别保障措施-详解特别保障措施(Product-specific Safeguard Measures )目录 1特别保障措施的背景 2特别保障措施的内容 3特别保障措施的性质与特征 4特别保障措施的适用程序 5特别保障措施与一般保障措施的区别 6特别保障措施存在的问题 7特别保障措施对我国的影响 8我国应对特别保障措施的基本策略特别保障措施的背景特别保障措施是世界贸易组织(WTO)成员利用特定产品过渡性保障机制(Transitional Product-specific Safeguard Mechanism)针对来自特定成员的进口产品 采取的措施，即在WTO体制下，在特定的过渡期内，进口国
2、政府为防止来源于特定成员国的 进口产品对本国相关产业造成损害而实施的限制性保障措施。最早的特别保障措施适用于日本。1953年日本申请加入关税与贸易总协定(GATT) 时，一些GATT缔约国担心日本的纺织品进口可能对本国相关产业造成损害，决定在日本加 入GATT之后其它成员国可以对日本适用特别保障条款，即GATT缔约国在发现原产于日本的 纺织品进口数量增加从而对本国构成市场扰乱时，可以单方面针对日本的纺织品采取保障措 施，以抵消或减少对国内产业的冲击。此后，在波兰、匈牙利、罗马尼亚等东欧社会主义国 家加入GATT时，也适用特别保障措施条款。本文主要探讨针对中国的特别保障措施。针对中国的特别保障措
3、施实际上是“发达国家把中国当作非市场经济国家对待的产 物”。我国是GATT1947创始缔约国，但由于历史的原因，长期游离于GATT之外。1986年，我国正式提出恢复GATT席位的申请，但是因为种种原因未能在1994年底前结束谈判，1995年WTO成立后，又开始漫长的加入谈判。以美国为代表的一些西方国家对中国要价太 高，“一致要求中国接受特别保障措施条款”，谈判十分艰难。经过多次反复，我国政府权 衡利弊，采取务实和灵活的态度，最终于1999年与美国达成包含了特别保障措施条款的关 于中国“入世”的双边协议，2001年我“入世”时被确定为中华人民共和国加入议定 书的正式条款。因此，在某种程度上，特别
4、保障措施是美国贸易利益的直接体现，是中美 双方利益均衡和政治妥协的结果。特别保障措施的内容针对中国的特别保障措施主要包含在中华人民共和国加入议定书（以下简称议定 书）第16条和中国加入工作组报告书（以下简称报告书）第242, 245段到250 段中。根据议定书第16条规定，在中国加入可四之日起的12年内，如果原产于中国的 产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞 争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，该WT O成员可请求与中国进行磋商，包括该 成员是否应根据保障措施协议采取措施。如果磋商未能使中国与有关WTO成员在收到磋 商请求后60天内达成协议，
5、该WTO成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内， 对此类产品撤销减让或限制进口。根据报告书第242段规定，在2008年12月31日 前，WTO成员可以对来自中国的纺织品采取特别保障措施；第245段到250段中则规定实施 特别保障措施的基本程序。附件7还列举了部分WTO成员可以采取特别保障措施的中国产品 名称和具体措施。特别保障措施的性质与特征（一）特别保障措施的性质特别保障措施违反7WTO非歧视原则，是中国“在处于弱势地位，是在紧迫、意志受限 的情况下做出的承诺，在意思真实性上存在瑕疵”。因此，特别保障措施是中国加入WTO 时被迫接受的不公平条款，是WT O成员国针对中国产品实施的歧视
6、性措施；但如前文所述， 它也是中国在谈判中为换取WTO成员国的其它让步所作出的战略选择，也是中国为平衡和 其它WTO成员国贸易利益冲突的战略推进与战术妥协的结果。（二）特别保障措施的特征1. 适用对象的选择性和歧视性。如果说保障措施是WTO自由贸易原则的例外制度，特 别保障措施则是保障措施的例外，具有严重的歧视性。保障措施是条约法“情势变更原则” (Principle of change of circumstances)的具体体现，适用于所有WTO成员，意在平衡 贸易利益，其合理运用“是保证各国国内经济安全和实现贸易自由化的安全阀”，具 有合法性和非歧视性；特别保障措施仅针对来源于中国的产品
7、，对什么产品适用和何时适用 完全取决于进口国，因而具有强烈的选择性和针对性。2. 适用条件的模糊性和随意性。根据议定书第16条的规定，实施特别保障措施的 条件是来源于中国的产品数量增加(包括绝对增加和相对增加)给进口国造成或威胁造成市 场扰乱或造成重大贸易转移。只要一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增 长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一 个重要原因，即可认定为市场扰乱。但是，议定书对实质损害和实质损害威胁并无明确 的定义和说明；对国内产业造成实质损害或实质损害威胁的标准也远低于实施保障措施条件 的“严重损害或严重损害威胁”的标准；同时，
8、只要实质损害或实质损害威胁是“重要原因”而不需要是“主要原因”即可认定，这实际上也放宽了适用特别保障措施的条件，因 为进口国只要证明来源于中国的产品进口大量增加，就可以提起特别保障措施调查，有很大 的随意性。3. 适用报复措施救济的有限性。议定书第16.6条规定了中国有权针对实施特别保 障措施的WTO成员的贸易暂停实施GATT1994项下实质相当的减让或义务的两种情形：一是 因中国产品的进口水平的相对增长而采取的特别保障措施持续有效的期限超过2年；二是特 别保障措施是由于进口的绝对增长而采取的，且持续有效的期限超过3年。而根据保障措 施协议，对于因进口相对增长采取的保障措施，被诉WTO成员有权
9、在保障措施实施生效后 的任何时间采取报复措施。由此可见，特别保障措施条款实质上限制了中国采取报复措施的 权利。4. 适用期限具有过渡性。与保障措施没有实施期限的规定不同，特别保障措施实施期限 为中国“入世”12年后终止。特别保障措施的适用程序根据议定书第十六条和报告书第246段的规定，适用特别保障措施应当遵循下 列程序。1. 调查。调查是发现事实的根本途径。特别保障措施调查内容包括对来自中国的进口产 品数量、市场份额及其对进口国同类产品的价格和国内产业的影响以及市场扰乱与中国的进 口产品增长是否存在因果关系等。2. 公告和通知。进口成员国应及时公告有关信息，包括调查的启动、调查的结果、拟采 取
10、的措施、采取措施的决定及采取措施的气象等。同时，对中国适用特别保障措施的WTO成 员采取的任何措施和中国采取任何报复行动都应该立即通知保障措施委员会。3. 磋商。（1）磋商的启动。启动磋商的触发器就是原产于中国的产品进口的数量或所 依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成或威胁造成市场扰乱，则受此 影响的WTO成员可请求与中国进行磋商。（2）磋商达成一致，中国主动采取节制出口的行 动。如在这些双边磋商过程中，双方同意原产于中国的进口产品是造成市场扰乱的原因并有 必要采取行动，则中国应采取行动以防止或补救此种市场扰乱。（3）磋商没有达成一致。 如磋商未能使中国与有关WTO成员在收到
11、磋商请求后60天内达成协议，则有关WTO成员有 权在防止或补救此种市场扰乱所必需的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口。4. 临时保障措施。根据议定书第16.7条规定，在迟延会造成难以补救的损害的紧 急情况下，受影响的WTO成员可根据一项有关进口产品已经造成或威胁造成市场扰乱的初步 认定，采取临时保障措施，并在立即向保障措施委员会作出有关所采取措施的通知，同时提 出进行双边磋商的请求。临时措施的期限不得超过200天。临时措施的期限均应计入将来采 取保障措施的期限。5. 报复。WTO成员只能在防止和补救市场扰乱所必需的时限内根据议定书第16条 采取措施。如果基于进口水平的相对增长而采取的特别保障
12、措施期限超过2年，或基于进口 的绝对增长而采取的特别保障措施超过3年，中国有权采取报复措施，即针对实施该措施的 WTO成员的贸易暂停实施GATT 1994项下实质相当的减让或义务。特别保障措施与一般保障措施的区别一是原则依据不同。保障措施协议第2. 2条规定，保障措施应针对一正在进口的 产品实施，而不考虑其来源。而据中国加入议定书第16条的规定，某一 WTO成员可只 对中国的进口产品提起特别保障调查。显然，这一原则构成了关贸总协定第19条和 保障措施协议所遵循的非歧视性原则的一个例外。二是实施条件不同。根据中国加入议定书第16条的规定，一 W TO成员只需在我国 产品对其生产同类产品或直接竞争
13、产品的国内产业造成“市场扰乱的情况下，即可针对中 国进口产品提起特别保障调查。此处的“市场扰乱”应在下列情况下存在：一项产品的进 口快速增长(无论是绝对增长还是相对增长)，构成进口国国内生产同类产品或直接竞争产 品的产业遭受实质损害或实质损害威胁的一个重要原因。从美国轴承传动器特保措施案来看，美国调查机关即围绕中国轴承传动器的进口是否对 美国相关产业造成实质损害展开调查。与一般保障措施的损害判定标准严重损害相比，显然特别保障措施的门槛低了许多。三是实施期限不同。通常情况下，一般保障措施的实施期限不得超过4年，特殊情况下 可以延期，但最长不得超过8年，发展中国家的实施期限则最长可为10年。中国加
14、入议 定书第16条对特别保障措施的实施期限则没有明确的限制性规定，唯一可以作为参考的 是“一 WTO成员只能在防止和补救市场扰乱所必需的时限内根据本条采取措施”这一弹性条 款。在此需要注意的是，无论是特别保障措施，还是一般保障措施，其临时措施的期限均为 “不得超过200天”。四是措施的后果不同。在进口相对增长的情况下，对一般保障措施而言，受影响成员方 可以及时针对实施该措施的WTO成员的贸易中止实施GATT1994项下实质相当的减让或义 务；对特别保障措施而言，只有在该措施实施满2年以后，中国才有权针对实施该措施的 WTO成员的贸易中止实施GATT1994项下实质相当的减让或义务。在进口绝对增
15、长的情况 下，一般保障措施与特别保障措施的措施后果则是一致的，即在该措施实施的前3内不得针 对实施该措施的WTO成员的贸易中止实施GATT1994项下实质相当的减让或义务。特别保障措施存在的问题1，采取特别保障措施的标准降低。将“严重损害”改为“实质损害。在GATT实践中， 针对非市场经济国家的加入问题,如波兰、匈牙利、罗马尼亚等国家采用的“选择性保障措 施”，也是以“市场扰乱”为原由，根据1960年缔约方全体大会，这一 “市场扰乱”被定义 为严重损害”(serious injury)。保障措施协定第4条第一款规定:严重损害应理 解为指对一国内产业的状况的重大全面减损。但特别保障措施中的“市场扰乱”在内涵上， 则被定义为造成实质性损害”(material injury)。所谓的实质损害”，是指对进口方 同类产品的售产生了重大影响，严重损害了进口方同类产品生产者的利益及其产业发展。由 定义可知，“严重损害”比“实质性损害”标准受损程度更大。根据维也纳条约法公约 第三十一条规定：“条约应按照其用语按上下文所具有的通常意义并参照该条约的目的和宗 旨善意的予以解释，但如经确定各当事方有意给予条约某一用语以特殊意义，应认为其具有该 意义”。从“市场扰乱”这一用语的来看，“严重损害或严重损害威胁
