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1、议程设置视角下的立法规划 孔德王2021年修正后的?立法法?以下簡称“新?立法法?，修正前的立法法那么简称“旧?立法法?第五十二条第一款规定：“全国人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法方案等形式，加强对立法工作的统筹安排。这一条款将立法规划从立法惯例“固定为正式的立法制度【1】。实际上，自七届全国人大常委会于1991年首次出台立法规划以来，随后的历届全国人大常委会在履职伊始都会运用立法规划安排五年任期内的立法工作【2】。历任全国人大常委会委员长以下简称“委员长一再强调落实立法规划的重要性。例如，八届全国人大常委会立法规划公布后，时任委员长的乔石同志指出，要“加强领导，狠抓落实，保证五年
2、立法规划的落实【3】。再如，曾任委员长的张德江同志强调：“我们一定要从全面推进依法治国、坚持和开展中国特色社会主义的战略高度，充分认识落实立法规划的重要意义【4】。其实，不仅全国人大常委会不遗余力地推行立法规划，地方人大也通过立法规划的形式开展立法工作【5】。目前，学界主要是从立法预测或立法准备的角度来认识立法规划的。论者们认为，立法规划是立法机关在预测未来立法趋势和立法需求的根底上所作的部署或准备，旨在增强立法工作的方案性【6】。但现有研究没有解答的问题是：立法规划增强立法工作方案性的主要原理和具体机制是什么？立法规划是否还有其他作用？立法规划对我国人大立法体制有何深层影响？这一系列疑惑是促
3、使笔者进一步探究立法规划的最初动机，而上述问题那么构成了本文的中心议题。本文尝试从议程设置的角度重新解读全国人大常委会立法规划。公共政策领域的研究说明，议程设置是政策制定过程的首要环节，它的重要性已经得到理论界的一致认可。“议程设置非常关键，这是因为，如果问题上不了议程，也就无从考虑采取行动。在作出一项政策选择之前，问题首先必须得到成认。【7】对我国立法过程而言，无论上升为正式制度之前还是之后，立法规划实际上都是全国人大及其常委会的立法议程;而制定立法规划的过程也就是设置立法议程的过程。基于以上认识，我们可以得出一些不同于此前研究的新结论。一、立法规划是立法过程的起点依照议程设置理论，议程设置
4、是整个政策制定过程的开端，影响着后续的决策环节。因而，我们首先面对的疑问是，立法规划是否是我国立法过程的起点？这一问题并非那么简单明了，不仅涉及立法程序的阶段划分，也关系如何认识我国立法运作过程，因此有必要作深入的探究。主流观点认为，提出法案是立法过程的“第一道程序8。这一主张的直接依据是我国的法律标准。无论旧?立法法?还是新?立法法?都规定，全国人大和全国人大常委会正式立法程序都始自提出法律案9。另有论者着眼于法律起草的重要性，把它视作立法程序的起点10。后一种观点的问题在于：一方面，法律起草影响的是法律的实质内容，很难说属于立法程序的范畴;另一方面，从立法程序的角度来看，即便法律草案尽善尽
5、美，如果不由法定提案主体向全国人大或全国人大常委会提出，那么无法得到立法机关的审议，更无从成为生效的法律。因此，将法律起草视为立法程序起点的观点难以成立。不过，这并不意味着提出法案才是立法过程的起点。由于全国人大和全国人大常委会各有其法定立法程序，因此在研究立法运作时应当将二者区分开来。我们首先来看全国人大常委会的立法过程。根据有关法律的规定，全国人大常委会的立法提案分为机构提案和常委会组成人员提案两类。全国人大常委会法工委指出，常委会组成人员至今都没有联名提出过法律案11。换言之，机构提案是目前全国人大常委会立法的唯一正式来源。实际上，全国人大常委会在制定立法规划时已经事先确定了立法规划所载
6、立法工程的提案主体12。其结果是，当立法规划所载立法工程的起草工作完成后，提案不过是履行一道立法手续。总之，就全国人大常委会立法而言，立法规划才是立法过程的起点。我们再来看全国人大的立法过程。表1考察了八届至十二届全国人大的立法状况13，从中可以发现，除中外合资经营企业法之外，其他全国人大所立之法均源自全国人大常委会立法规划。出现这种状况的原因较为复杂，其中一个重要因素是全国人大常委会实质上主导着全国人大立法进程。综前所述，仅着眼于法律文本规定正式立法程序，我们无法真切地理解我国立法运作的完整过程。处于正式立法程序之前的立法规划，才是我国立法过程事实上的起点。立法规划不仅设置了全国人大常委会的
7、立法议程，而且确定了全国人大的立法议程，二者的正式立法程序都是在立法规划预先设定的轨道上按部就班地进行。这就意味着，一项立法建议如果没有进入立法规划，那么它几乎不可能得到立法机关的审议，更遑论成为正式的法律。图1展示了我国实际立法过程的整个流程。二、立法规划的制定过程作为立法过程起点的立法规划，可以看作是一份立法议程。一般意义上的政府议程，“就是对政府官员以及与其密切相关的政府外人员在任何给定时间认真关注的问题进行的编目14。相应的，立法规划可以说是全国人大常委会和全国人大在五年任期内将认真关注的立法工程清单。而立法规划的制订过程，那么是设置立法议程的过程。首先，立法规划的“过滤功能。我们可以
8、形象地把立法过程视作一道流水线，法律是流水作业的“终端产品，而立法规划那么是输入“原料的工序，影响着后续的立法程序。这可以从立法规划的制订过程得到印证。依照新?立法法?第五十二条的规定以及立法实践，制订立法规划主要包括图2所示的五个阶段。概括言之，制订立法规划首先是在众多的立法建议中进行筛选，确定哪些将得到立法机关的认真考虑。八届全国人大常委会秘书长曹志在阐述立法规划拟定过程时谈到，秘书处对50个部门报送的199件立法工程作了逐一筛选，排除重复的立法建议，确定有价值的立法建议，并将后者拟定为立法规划之中的立法工程15。其次，立法规划的“优先化功能。所谓优先化功能是指，立法规划除确定哪些立法建议
9、将被认真对待之外，还对已被纳入立法规划的立法工程进行排序，确定哪些工程将被优先考虑，而另外的工程那么相对次要。优先化是议程设置的一个关键步骤。“如果问题作为一个潜在的议题被采纳，那么，议程必须重新排序，使这个新问题得到考虑，这就是优先化阶段的关键。16有学者直接把议程设置定义为“对各种议题依重要性进行排序17。历任委员长都一再强调，立法工作应当分清轻重缓急。例如，八届委员长乔石指出：“适应社会主义市场经济开展的要求，究竟需要制定哪些法律？当前急需制定的又是哪些法律？要有通盘考虑，合理部署。18再如，九届委员长李鹏强调：“立法工作要有方案、有重点、有步骤地进行，做到年度有方案，5年有规划，长远有
10、纲要。19上述理念经由立法规划的优先化功能得以实现。由表2可知20，从产生至今，立法规划在构成上始终采取了对入选的立法工程进行分类的做法。尽管分类的形式以及不同类别的表述存在些微差异，但我们可以清晰地区分出贯穿始终的分类标准，即法律草案是否成熟到能够进行审议。全国人大常委会依此标准，区别对待不同类型的立法工程：但凡法律草案已经成熟的立法工程归为第一类，立法机关将优先考虑;第二类工程的草案成熟度较高，是否审议视情况而定;除此之外的立法工程，那么留待将来考虑。其实，无论“过滤还是“优先化，立法规划都是全国人大常委会基于诸多因素所作的选择或者说取舍。最初，面对庞大的立法需求和各种各样的立法建议，立法
11、机关需要确认哪些值得认真考虑，而哪些并不适合。这就是筛选功能。初选完成后，对于进入立法规划的立法項目，立法机关再次进行筛选，确定哪些需要重点考虑，其他的那么次之。立法规划制订完成，标志着五年立法议程的出炉。三、立法规划的功能“任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付这些挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不作出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。21简言之，决策机构或组织设置议程的根源在于，决策资源的有限性使其无法认真考虑一切有待处理的事务并作相应的决策。在这一点上，中外各种类型的决策机构或组织皆是如此。但对我国
12、而言，除了整合资源之外，立法规划还发挥着其他作用。一整合利用有限的立法资源对全国人大及其常委会而言，立法资源的有限性显得尤为突出。其一，立法的时间资源非常稀缺。全国人大和全国人大常委会会期过短的问题，长期以来得到学界的密切关注22。较之于短暂的会期，全国人大和全国人大常委会承当着繁重的任务，这导致原本就有限的开会时间只能局部投入到立法中去。实际上，对任何国家的立法机关来说，能够用于立法的时间都是短缺的。在英国，议会可用于政府法案的开会时间仅有约60天。于是，英国政府的内阁也以立法规划的方式安排为数众多的立法工程23。其二，参与立法的人员有限。如表3所示，我国参与全国人大立法的人员包括兼职立法人
13、员和专职立法人员两种类型。与域外相比，我国最大的不同是，包括全国人大在内的各级人大采行的是兼职代表制。根据?全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法?第五条第三款的规定，“代表不脱离各自的生产和工作。这就意味着，全国人大代表和全国人大常委会组成人员，除少局部被选入专门委员会任职之外24，其余的都只是兼职从事代表工作。再加上，我国并未为代表配备专门的立法助理，导致代表在立法事务上很难有所作为。这一点长期以来饱受诟病，学界呼吁我国应实行专职代表制的声音也从未停止25。此外，作为专职立法机构的全国人大各专门委员会是我国重要的立法力量，深度参与到我国立法的各个环节当中。但它也面临三个问题：第一，组
14、成人员数量少，与其承当的职责不匹配26;第二，为专门委员会开展工作效劳的工作机构不健全27;第三，一局部组成人员是由领导岗位转任而来，能否适应新的工作尚存疑虑28。综上，我国参与立法的人员不够充足，尤其是富有经验的专业立法人员。其三，立法机关能够分配给立法工作的注意力资源较为紧缺。全国人大及其常委会是我国最高国家权力机关，根据我国?宪法?和相关法律，其职责涵盖立法、监督、决定、任免等。组织学的研究说明，在组织决策过程当中，注意力是重要的稀缺资源，一个组织无法对所有的选择同时加以考虑。因此可以说，注意力的分配在很大程度上影响了决策活动30。从这一角度来看，全国人大及其常委会作为决策机关，势必需要
15、将有限的注意力资源在纷繁的事务间进行分配。这就意味着，立法工作能从全国人大及其常委会得到的关注必然是有限的。正是受时间、人员以及注意力这三项重要立法资源的限制，为提高资源使用效率，全国人大常委会通过立法规划的形式整合有限的立法资源。这表达在，列入立法规划的立法工程不仅事先已明确起草单位31，而且起草单位负有保质保量、及时完成起草任务的责任32。二构建法律体系的手段立法规划在我国发挥着“方案立法的功能33。它使得全国人大及其常委会能够集中力量，确保不同时期、不同阶段的立法任务能够如期实现。其实，早在我国开始着力进行法治建设之初，也就是立法规划正式产生之前，立法机关就强调立法工作应当有方案地开展。
16、如六届全国人大常委会委员长彭真在1983年即指出：“我们要根据实际的需要和可能，有方案有步骤地进行立法工作34。可以说，立法规划正是“方案立法的产物。表4整理了历届立法规划所意图实现的立法目标35。由此可以看出，前后相继的立法规划，虽制定于不同的历史时期，但都效劳于构建我国的法律体系的总目标。如果把法律体系比作一个完整的拼图的话，那么一个个立法规划就是构成拼图的必不可少的一局部。我国立法规划的历程反映了中国特色社会主义法律体系从无到有、从粗糙到完备的进程。总之，立法规划植根于我国构建法律体系的需要之中，它也是我国构建立法体系的重要手段。三落实党对人大立法的领导在我国，党的领导既是政治原那么，也是法律原那么。新旧两部立法法都在其第三条明确规定，坚持党的领导是立法应当遵循的根本原那么。
