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1、中国“走出去”发展战略研究“走出去”发展战略：政策框架与模式选择2003-9-12政治战略家们以其前瞻性的敏锐眼光,准确地估计国家经济与国际竞争力,判断经济全球化发展趋势,审时度势,提出了“走出去”战略,其重要意义在于,指出了中国必须适应经济全球化和加入世贸组织的新形势,在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济技术合作和竞争,充分利用国际国内两个市场,优惠资源配置,拓宽发展空间,以开放促改革促发展。近年来,“走出去”多样性的实践愈趋活跃,开始逐渐靠近从“以市场换资金”到“以市场换空间”的战略转折点。这种具有历史纵深感的变化隐约显现出我国“走出去”的未来走向与脉络,并推动着国内产业积极融入经
2、济全球化的进程。在这充满希望但缺乏传统经验支撑的拓展过程中,政府政策框架的设计与战略模式的选择,有着特别重要的导航图作用。一、“走出去”的基本现状广义而言,目前我国“走出去”的主要方式包括境外投资开发资源、工农业生产加工和贸易促进机构等直接投资活动,还包括对外承包工程、设计咨询、劳务合作等国外经济合作业务。1、海外直接投资根据商务部统计,截至2002年底,经原外经贸部批准或备案设立的境外中资企业6960家,协议投资总额137.8亿美元,中方协议投资额93.4亿美元；其中,境外加工贸易企业420家,中方协议投资额11.22亿美元。在海外投资最多的2002年,我国设立海外企业350家,比上年增长5
3、0.8%；协议投资总额14.46亿美元,中方协议投资额9.83亿美元,比上年增长38.9%；其中,境外加工贸易企业75家,中方金额1.67亿美元。2003年第一季度,我国海外投资增势迅猛,比上年同期增长约60%。需要指出,上述统计数据中未包括金融业投资和未经批准的各类投资,因此我国现有的海外投资流量和存量,实际上远远大于政府统计数字。联合国贸发会议和国际货币基金组织根据我国外汇管理局的统计数据测算,目前我国海外投资规模每年约在20亿美元,而存量早已超过200亿美元。我国境外投资有近一半集中在港澳地区,贸易型企业居多,其次是北美和大洋洲以及欧洲,投资领域包括资源开发、境外加工贸易、农业及农产品开
4、发、餐饮旅游、商业零售、咨询服务等。除资源开发型项目规模较大外,绝大多数都属中小项目,企业平均规模198万美元。由于资金和经验欠缺,我国海外投资多数采用新建独资或合资企业方式,而极少采用跨国公司惯用的收购和兼并方式。随着“走出去”战略的逐步实施,近几年海外投资经营主体发生了一些变化：一是，从单一的国有企业向多元化经济主体转变,特别是民营企业在海外发展迅速,市场范围不断扩大；二是，从贸易企业为主向生产企业为主转变,国内大型企业集团加快了开拓国际市场的步伐,在境外生产业投资中发挥了主力作用。2、对外承包工程和设计咨询对外承包工程是商品贸易、技术贸易和服务贸易的综合载体,也是我国“走出去”比较成熟的
5、方式,能够发挥我国产业基础全面、设备制造技术成熟、劳动力资源丰富和管理成本低的综合优势。对外工程承包和设计咨询是我国最早走出国门并取得较大成就的贸易方式。截至2002年底,对外承包工程累计签订合同额1147.8亿美元,完成营业额827.2亿美元。其中2002年对外承包工程新签合同额150.5亿美元,完成营业额111.9亿美元；对外设计咨询完成营业额8723万美元,新签合同额8479万美元。目前,我国企业不仅在民用建筑、路桥和港口疏浚方面获得了一定的市场份额,而且在石油化工、电力、地铁及通信等高技术含量领域初展身手,可以比较优势与欧美企业展开竞争。据统计,2001年全球最大的225家国际承包商排
6、名中,我国内地公司有39家,营业额合计53.6亿美元。我国成为位居全球第六的工程承包出口国,拥有最大的发展中国家国际承包商群体。3、对外劳务合作截至2002年底,我国对外劳务合作累计签订合同额295.2亿美元,完成营业额237.6亿美元,累计派出劳务273.4万人；其中,2002年新签合同额27.5亿美元,完成营业额30.7亿美元,年末在外劳务41万人。我国对外劳务合作的主要市场集中于发展中国家,其中有四分之三输往亚洲国家,欧美发达国家较少。劳务人员虽仍以建筑工、缝纫工等中低级劳务为主,但海员、计算机软件工程师、工程咨询和医护人员等高级劳务正不断增加,国际竞争力逐步增强。外派劳务不仅解决了一部
7、分人的就业机会,为国家创造了大量的外汇收入,而且劳务人员素质不提高,还带动了国内民航、电信等相关产业的发展。外派劳务,已经成为我国服务贸易最有竞争力的出口交易方式。二、“走出去”的障碍与问题1、立法滞后,尚未形成配套法律法规框架我国“走出去”管理尚未有统一的高位阶的法律规范,目前指引、规范和管理“走出去”业务的只有法律效力较低的部委规章,以及政府有关主管部门的内部政策。由于这些规章和政策缺乏整体设计,相互之间有机联系不足,甚至存在互相抵触的现象,系统性、长期性、稳定性和透明度都比较差,制约了海外投资的进一步发展。2、政府管理和服务功能双欠缺政府管理功能和服务功能的欠缺主要表现在三个方面:首先,
8、我国海外投资的宏观调控措施基本上仅是一个项目审批制度。工作实践中往往“只生不管”,投资后期的监管、跟踪、统计、分析等功能非常弱,完整的宏观调控与管理链条尚未形成。其次,政府缺乏对海外企业的辅导和信息咨询等公共服务职能。例如,在海外投资促进方面,缺乏明确的产业导向和国别市场导向,没有系统化的海外投资促进目标,不能满足企业对相关基础性信息等公共服务的需求,甚至影响了企业的投资决策。此外,尚未形成国际通行的,保护本国海外投资的制度措施。例如,海外投资的政治风险保障措施不到位,对外签署的双边投资保护协定无从落实,企业缺乏来自政府的相应保护等。3、审批制度繁琐复杂除审批程序涉及政府多部门管理,繁琐复杂,
9、时间过长等效率低下的情况外,审批内容本身也有许多不符合市场经济的成分,例如,项目可行性分析本是企业行为,政府部门却审查甚严甚细,实际行使了董事会的职能；投资限额规定过于谨慎,限制了企业投资决策权；审批时间过长,导致一些项目贻误了最佳时机；不区别企业性质,对民营和三资企业进行海外投资按等同于国有企业的办法申报和审批等,不利于其拓展海外市场。4、外汇管理制度不适应企业“走出去”的需要目前的外汇管理制度约束甚严,极大地制约了企业海外投资活动。例如,规定具有进出口权的企业才能对外付汇,从而将一些没有自有外汇的企业拒之门外,特别是一些生产企业由于不直接经营出口而事实上被限制了海外投资的自主权利；外汇核销
10、制度不利于企业扩大海外规模和再投资；外汇风险审查与项目立项的先后次序问题上,有关部门的政策存在冲突与矛盾等等。5、金融监管制度不适应与金融服务体系不完善国内资金市场相对充沛,外汇存底不断增长与海外投资资金严重不足并存是实施我国“走出去”战略时的一个奇特现象,并且在很大程度上制约了海外投资的开展,这与政府对海外投资的管理措施与国家“走出去”战略的宏观导向存在一定程度的脱节有很大关系。出于体制和管理制度方面的原因,海外投资的融资渠道十分狭窄,现有制度的各类束缚甚多,使得国内一些拥良好的技术、设备和技术管理人员的工业企业,以及很多拥有发展中国家适用的技术和丰富的经验、并在国际市场上建立了良好信誉的对
11、外承包工程企业,因为资金瓶颈难以扩大业务。金融服务体系不完善还表现在金融工具和产品匮乏,不能满足企业有效需求等方面。例如,国际市场上流行的兼并、收购等投资方式和带资承包等资金使用效率较高的金融服务,在我国则基本不能提供或有极为严格的限制。海外投资,特别是资源开发、承包工程以及加工生产等工业化程度较高,规模较大的项目,仅仅依靠企业自有资金在国际市场上开展竞争是很难赢得优势的,灵活多样的金融产品与服务必不可少。6、企业海外投资战略不明确,管理体制难以适应国际市场需要由于缺乏政府宏观政策的指引,目前我国企业的海外投资多数是随机行为,并未纳入到企业中长期发展战略中。分析十年来我国海外投资额的变化,可以
12、看出投资完全缺乏内在规律,投资曲线呈现起伏不定的状态,有时甚至与国际经济形势脱节。缺乏系统的政府发展规划将直接导致企业对外投资动机不明,随意性较强。另外,国有企业受产权问题困扰,管理体制难以适应国际化经营的需要,加上大部分国内企业欠缺对国际市场了解与把握,信息渠道不畅,经营和管理人才短缺,也都严重地影响了企业海外投资。三、对政策框架与运行模式的建议过往的实践和当前的形势都已表明,“走出去”战略具有十分重要的意义,鉴于在这一战略实施过程中尚存在问题,目前应当从明确目标、加强立法、放松管制、启动金融支持、提供政府公共服务、建立海外投资保险制度等方面入手,完善宏观管理和产业引导,为企业“走出去”创造
13、更好的条件。1、进一步明确“走出去”的战略目的,分层次确定具体工作目标和重点,使战略的指导性更为清晰并具备可操作性在宏观层面上,政府落实“走出去”战略的目标应该简单明了。这样既能使政府各部门政策设计具备准确的目标指向,又便于经济行为主体-企业在国家宏观政策指导下按正确方向实现目标。现阶段“走出去”战略应立足于:在我国积极参与经济全球化的大背景下,实现增加就业、促进出口、获取资源三大战略目标。在中观层面上,各类政策设计应充分注意以下几个方面的互动与综合平衡:首先,把海外投资作为传统对外贸易的重要替代方式之一,既是突破贸易保护主义壁垒的有效手段,又可作为我国外贸市场多元化的有效促进措施,以实现充分
14、利用国际国内两个市场,优化资源配置,拓宽发展空间的目标。其次,鼓励多种形式的劳务输出以缓解就业压力,可以把劳务输出与西部经济促进和国内东西部经济结构的梯次布局的发展战略有机联系起来,互为促进。第三,过多的外汇存底并非经济安全的同义词,目前我国外汇存底相当部分用于购买美国政府国债,投资渠道单一且依赖性强。此外,当前国内货币供应量的增长已经连续超过GDP的增长。有统计显示,2000年中国M2/GDP的比率已超过146%。加大海外投资既与我国作为经济大国的地位相适应,也可以解决资金和外汇使用渠道多元化、合理化问题。第四,重视对海外资源开发类项目的促进,制定特别的投资鼓励政策,通过海外投资建立起获取短
15、缺资源的重要补充渠道。第五,抓住全球新一轮产业转移的历史时机,通过海外投资,获取发达国家的先进工艺和产品研发技术；同时将我国某些成熟的但在国内市场已经饱和的工业成套应用技术,例如,中小型火力发电成套技术,通过技术转让或技术参股等方式转让到发展中国家去,获得经济利益。在微观层面上,主要是制定具体的行业发展战略和市场开发战略,解决“走出去”的区域和产业优先选择问题。第一,对于资源开发型项目,主要立足于非洲、拉美、中亚及其他友好国家,重点投资国家建设急需的能源、矿产等战略资源和人民生活必需的农牧渔业资源。第二,对于境外生产型项目,重点应放在东南亚、南非、北非、拉美和欧美等经济环境较好的国家,以兴办投
16、资少、见效快的境外加工贸易项目为主,引导企业将过剩的生产能力和成熟技术向外转移。当前要特别注意加强对东盟国家的投资,充分利用10+1自由贸易区框架,以及区域经济合作一体化的平台,消除它们在吸引外资,以及部分出口产品与中国直接竞争等方面的疑虑,加大对这些国家的投资力度,帮助其提升产业结构,解决部分就业问题并促进区域内部的进出口,达到共同发展、共同繁荣的目的。第三,对于国际承包工程,应立足传统的亚洲、非洲和中东市场,深度综合开发,力争提高市场占有率。同时,利用入世带来的有利机遇,加大对欧美、大洋洲和拉美市场的开拓力度,争取有所突破；加强对劳务人员培训,提高劳务人员素质,在全球劳务市场不景气的情况下确保原有市场,力争扩
