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1、No. C1999005 1999-3宏观政策调整与坚持市场取向1998年中国经济政策回顾与思考杨目 赵晓 江慧琴 本文不求面面俱到，重在讨论基本问题。一、1998年宏观经济形势与政策回顾1、一个有意思的问题：1997年中国人怎么看1998？总体上，1997年的中国人是非常看好1998 按民间谐音说法，“1998”即是“要久久发”，是大吉大利的年数。的。对于国内经济，不少人认为，1998年有“宏观软着陆”奠定的良好局面，又是香港回归和党的“十五大”后的第一年，各地将大干快上，经济会很快探底回升，新的增长周期即将开始。基于上述判断，包括国家权威部门在内的各家普遍看好1998年的经济增长，GDP增
2、长的平均预测值超过了8，部分预测在9以上。对于国际局势，特别是对于亚洲金融危机，主流的意见是，经过第一波（东南亚）、第二波（香港、台湾）和第三波（韩国、日本）的震荡，到1998年2月，亚洲金融危机已经见底回升，形势在向好的方向转化。对于国际局势变化对中国经济尤其是出口的影响，多数人认为，由于中国经济发展主要靠内需，又是个半封闭的大国，因此外部冲击（shock）对国内的影响不会太大，经过努力，中国的出口仍然可以维持高速增长（权威部门估计10）。现在看来，“看好”的意见不全错，但明显存在三个“低估”：一是低估了国内经济矛盾的暴露以及所面临的困难，二是低估了亚洲金融危机将扩大的可能性以及严重性，三是
3、低估了外部冲击对我国经济发展的影响（从而低估了我国20年对外开放所取得的的成就）。2、1998：宏观经济政策取向的变化针对国内外环境发生的变化，中国政府在1998年作出了重大的政策调整，相比“宏观软着陆”时期，以及“九五”计划的基本方针，宏观经济政策取向有明显变化。对于变化后的1998年的宏观政策的基本取向，可以概括为两句话：一是以保持国民经济的快速增长为目标；二是以实施积极的财政货币政策扩大内需为手段。观察宏观政策的演变，从对总需求的紧缩到扩大内需，从适度从紧的财政货币政策到积极的财政政策配以适当的货币政策，确实是具有转折性的意义。如果扩大内需的政策成为今后的一项基本政策（郑新立，1998）
4、，这种转折性更是具有中长期的意义。宏观政策取向的变化经历了一个起承转合、逐步形成的过程。先是承继“宏观软着陆”下的形势判断，继续适度从紧的政策取向。主要标志一是年初出台的减免税收、鼓励进口的政策，这是1998年的第一个宏观政策。二是1998年3月，九届人大通过了新的财政预算案，要求1998年中央财政的支出预算增长率比上年降低3.2个百分点，预算赤字减少100亿元，显示出宏观政策仍然是适度从紧的取向。然后是政策取向的初步调整。12月份的经济指标显示，预期中的新增长周期并未启动，经济在下滑。国民经济越过“高增长低通胀”下限，出现了增速不高（一季度GDP增长仅7.2%，远远低于上年同期9.4%的增长
5、）、物价为负（全国商品零售价指数增长1.53%，1997年第一季度为2.6%）的情形，形势非常严峻。宏观经济政策面对国内外环境的变化，作出了扩大内需的重大决策，主要标志是开始放宽项目审批以鼓励地方投资从而扩大内需的具体措施。接着是积极的货币政策的启动。由于体制及市场环境的变化，地方并未对扩大内需的信号作出足够反应。于是才有了调增贷款计划，以及3月份和7月份短时期内的两次降息等一连串积极的货币政策措施的出台。最后是积极的财政政策酝酿和出台。早在5月，积极的财政政策就在酝酿之中，6月财政部负责人公开撰文，陈述财政政策对于当前宏观经济的作用，财政政策的出台已是呼之欲出。16月的数据显示，以货币政策为
6、主导的扩大内需政策还未产生足够的政策效应，经济好转的迹象仍不明显。GDP增长速度进一步下滑至7.0%，全国商品零售价格指数增长2.1%、居民消费价格指数从2月出现负增长，至6月累计增长为0.3%。很明显，如果不出台更强有力的宏观调控措施，1998年经济增长8的目标将难以实现。这样，8月底积极的财政政策终于出台，确定增发1000亿元国债，纳入19981999年国家预算；其中1998年列入中央财政支出500亿元，中央财政赤字将由年初预算的460亿元扩大到960亿元。至此，不同于“宏观软着陆”双紧政策的新的宏观政策取向完全形成。3、一个有争议的问题及评价一个有争议的问题是，宏观政策的调整是否太晚，或
7、者说“宏观软着陆”是否为时太长，如果早就（比如说1996、1997年）实行扩大内需的宏观政策，中国经济是不是就不会有衰退？我们的看法是，如果政策调整得早，客观上效果确实会更好一些，但这是事后看，事前的认识未必能统一。原因有以下几点。一是在我国，总需求问题与体制、结构问题纠缠在一起，很难分清三者各自的边界究竟在什么地方，当供需缺口增大，出现增速放慢、库存增加、企业开工不足、就业率下降等一系列现象时，可能是由于总需求不足，也可能是长期积累的体制性、结构性矛盾释放的结果，确切的判断需要时间。二是众所周知总需求问题是短期问题，无法解决经济运行中的深层次矛盾，因此当改革面临攻坚，政府正致力于治理一些深层
8、次问题时，突然转向扩大需求的政策取向无疑需要更大的决心，实际上除非总需求问题充分暴露否则难以作如此大的调整。更为可能的是，即使较早地实施了扩大内需的需求管理政策，中国经济也未必能避免增长速度的衰退。关键原因在于，制约中国经济增长除了需求外，更主要的是长期积累起来的体制性、结构性矛盾，再加上国际经济周期的叠加，可以说大调整的结局无法避免。这就是为什么在1998年对中国经济增长速度的极为热烈的讨论中，面对增长乏力的事实，几乎无人不同意总需求不足是导致经济下滑的一个重要原因，也无不赞同扩大内需的政策，但许多专家学者却仍然明确地表示不同意将增长下滑的原因全部归结为总需求不足，也不认为“需求管理可以包打
9、天下”，而是更多地着眼于从中长期经济调整和长期总供给的角度来看待中国经济增长的原因。刘国光（1998）对此做了相当令人信服的论述，虽然他没有考虑时滞的因素。我们曾指出，对于当前供需矛盾的尖锐，坚持总需求不足因而主张政策导向是需求管理的意见与坚持体制和结构是主要矛盾因而主张政策导向是供给管理的意见，大约都是对一半、错一半（北京大学中国经济研究中心宏观组，1998a）。从经济学上讲，需求不足指的是“有效需求不足”。所谓“有效需求”，是指有现实购买能力的需求。据此定义，可以争辩说，中国老百姓主要不是“有效需求不足”（居民存款1998年已达5万亿以上），而是消费欲望不足，或者消费欲望得不到满足。消费欲
10、望不足的含义是指目前该买的东西都买了（如城镇居民的“几大件”），消费欲望得不到满足的含义是目前的生产商不能生产出适销对路的产品来，供给结构与需求结构之间存在偏差，无效供给太多。但也可以作相反的争辩，即认为相对于想要购买住房、汽车等重型消费品而言，居民的有效需求仍然是不足。因此，表面上看，总需求不足是因为投资下降，往深里看，投资放慢的背后是消费的放慢，消费的放慢有消费者的因素，也有生产者的因素，隐含的是结构矛盾。短期看，扩大内需能使产品卖出去，长期看只有生产“对路”的产品才能卖得出去。在消费无热点的情况下，投资下滑既有必然性又有合理性，至于投资的上升是依靠政府扩大支出来马上启动，还是依靠消费传导
11、来逐渐启动，人们也会有不同的看法。一个有意义的问题是，如果没有外部冲击，内需问题是否会如此严重呢？显然，如果没有亚洲金融危机这样特大型的外部冲击，1998年中国的出口不会急转直下，不会从1997年的年增长23.2一直下滑到接近于零增长（图1），考虑到1997年净出口对GDP增长的贡献是22.5，出口掉下来才使得总需求问题充分暴露。因此，与此相关的一个问题是如果内需问题不是如此严重的话，是否需要宏观政策取向作如此重大的调整呢，“适度从紧、灵活微调” 的基本政策取向是否仍有可能持续呢？综上所述，早在1998之前就指出需求不足的意见确实难能可贵，但提出需求不足的依据还不足以导致宏观政策取向的改变。只
12、有当外部冲击的对经济的负面影响凸显，需求不足的问题才完全、充分地展露，这时，政府果断调整政策取向，也仍然称得上是难能可贵。从中长期看，扩大内需的效果最终还将取决于体制改革和结构调整的进展程度。 4、1998年的宏观经济形势：成效与问题 从1998年全年的经济形势看，积极的宏观政策的成效已经逐步显现，大多数经济指标呈逐季好转之势。最大的特点是固定资产投资快速增长。据国家统计局公报，1998年110月份国有单位固定资产投资与上年同期相比增长了21.2%，其中10月份当月比上年同期增长了28.4%，已接近90年代的较高水平。其次，可以清楚地看到，固定资产投资增长带动了工业增长，尤其是下半年工业增长速
13、度明显加快，110月工业生产增长8.2%，其中上半年增长7.9%，10月份当月的增长速度达到10.6%，一些先行指标如水泥、钢材、平板玻璃的生产出现了较为明显的增速回升（1998年10月水泥、钢、平板玻璃分别增长14.9%、8.2%和12.1%，见金融时报1998年12月5日）。考虑到工业增长对GDP增长的主要贡献，可以认为扩大内需的政策通过投资和工业的传导确实起到了保证国民经济快速增长的效果。三是其他一些重要的经济指标较好，尤其是人民币汇率保持稳定，货币供应量稳步上升，外汇储备有所增加。 但是，宏观经济运行也存在一些突出的问题，显示出扩大内需政策的局限。一是外贸出口总体上呈急剧下降的趋势，1
14、10月份增幅仅1.3%，有四个月出口负增长，八、九、十连续三个月负增长，其中10月份当月增长为-17.2%，年初10的目标已不可能完成。二是消费市场没有启动，物价低位运行，通货紧缩迹象值得更加严密的关注。110月份，全国市场销售额同比增长6.5%，即使考虑物价，也是较低的增长。到10月份，全国商品零售价格总水平、居民消费价格总水平、工业品出厂价格指数已分别持续13个月、7个月和17个月负增长，通货紧缩的迹象十分明显（图2）。三是企业亏损继续增加，截止到第三季度末，工业企业亏损面和亏损额已分别达34、1380亿元，实现利润由上年的1149亿元降至795亿元，下降幅度达30.8%。四是下岗职工进一
15、步增加，就业矛盾更加尖锐。五是金融风险上升，银行和非银行金融机构呆坏帐问题从非银行金融机构和地方银行开始引爆，潜伏的金融风险对现实和未来经济增长的威胁加大。看待中国经济的形势，一个较好的办法是放在世界范围内进行比较。1998年，世界经济增长率逐季下降，估计全球经济增长率仅2%-2.5%，增长幅度相比1997年的4.1%回落了2.1个百分点，其中发达国家平均增长速度将从1997年的2.7%降至2.25%，发展中国家平均增长速度可能不到3，亚洲一些国家实质经济整体经济增长率预计1.8%，大大低于上年的6.6%，为10年来最严重的经济衰退。因此，相比1998年世界经济的急剧衰退，没有人会怀疑1998
16、年中国经济所取得的成就是巨大的。二、1998年哪些经济政策可打高分 1998年10月，有人问摩根斯坦利的首席经济学家罗驰（Stephen Roach），对中国政府处理金融危机的政策打多少分。回答是：“我给中国政府打9分。我是一个很挑剔的人，从没给人打过10分。只给自己的妻子打过10分。”实际上是说，中国政府已得到了最高分。总的来看，一些国际组织如IMF、世界银行，一些国际知名的学者如斯坦福的麦金农教授、和一些大的国际金融机构，都对中国1998年的经济政策给予高度评价。？ 首先是坚持人民币汇率不贬值。这一承诺意味着无论外部动荡如何，中国都要义无反顾地做中流砥柱，是一个很大胆的抉择，担着很大的风险。从国外的情况看，中央银行在汇率方面与市场作战输多赢少，众所周知的英镑危机、墨西哥货币危机以及前不久东南亚大小不等的
