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1、关于土地治理项目管理的几个问题 转自山东省淄博市高青县农开办作者:庞洪军 今天讲三个方面的问题：一是土地治理项目前期工作的问题；二是土地治理项目建设与管理的科学化、规范化、精细化问题；三是当前及今后一段时期土地治理项目建设的思路与机制创新问题。一、关于前期工作 土地治理项目前期工作的一般要求材料上都有，在此不再赘述。主要讲一下目前前期工作存在的主要问题及下一步工作要点。土地治理项目前期准备工作从时间点来划分，应该涵盖了项目立项申报前的所有工作内容。包括制定规划、基层单位提出立项申请、编制项目建议书、建立项目库、编制可行性研究报告、专家评估审定等工作环节。那么逐一对照，看看我们工作中究竟存在哪些
2、问题，又当如何改进。 制定规划。土地项目一般是每五年搞一次规划，从近几期规划情况看，普遍存在重视程度不够、规划质量不高的问题。土地治理项目规划与当地农业农村经济总体规划联系不够紧密，满足于定项目、定地点、定投资，对农业综合开发在农村经济发展战略地位和作用认识不清，定位不高。其次是规划的严肃性、约束性不强，有的地方土地治理项目五年规划只是应付上级要求，规划一完，就束之高阁，成了摆设。如，有的地方年度土地治理项目经常不在五年规划区域内，项目安排随意性很大。再次是规划缺乏科学性、预见性。有的项目刚刚被列入五年规划，项目区就因城市规划、区划变动等因素被迫调整。 立项申请。这也是当前一个十分薄弱的工作环
3、节，主要问题是立项缺乏竞争，征求农民意见流于形式。一些项目的确定没有严格执行项目资金公示，也没有认真去做深入细致的发动和宣传工作。项目区选择很难摆脱领导干预，项目确定的科学性、合理性、公平性很难保证。编制项目建议书与建立项目库。主要问题是有相当一些地方这项工作明显缺位，还没有建立起土地治理项目库正常运行管理制度，项目建议书编写不规范。我省目前事实上采取委托市级建立项目库报省备案制度，县级提报项目建议书经市级审查后存入项目库。但项目入库制度不健全，没有实行竞争立项办法。 编制可研报告与评估审定。我省目前采取县级编制可研报告，由市级初审、省级审定的办法。可研报告是项目立项的基础，是项目计划编制的依
4、据。目前可研报告的编制普遍存在的问题是质量不高，深度不够，规划设计的科学性、合理性、可行性不强。有的地方虽然委托了有资质的设计单位编制可研报告，表面上提高了设计标准，规划设计并没有实质性改变。有的只是请设计单位盖个图章而已，有的科研报告甚至出现很低级的错误，让真正的专家一看就知道是假的。前几年有的地方的可研报告在年度之间高度雷同，只是改动一下数字罢了。专家评估也很不规范，很多地方专家评估变成了领导评估，使评估工作失去了应有的意义，流于形式。可研报告常见问题：1、内容不全。没有严格按照国家农业综合开发土地治理项目编写提纲要求完成相关内容，有缺项。如，缺少水资源平衡分析、财务分析、投资估算表、工程
5、典型设计、环境影响评价等等。2、有关数据不准确、计算方法不科学。如，水土资源情况不清、相关资料不真实、不完整；投资估算没有按相关定额进行科学合理的计算，纯粹估算；财务内部收益率明显过高，从经济学一般常识看，农业投资项目收益率通常30%以内较为合理，但有的项目可研报告中财务收益率奇高，甚至达到50-60%，贻笑大方。3、规划设计标准低，主要工程措施达不到建设高标准农田的要求。 如，机电井不配套、节水面积达不到设计要求，项目区农业生产专业化、标准化、产业化、规模化水平低，达不到建设现代农业的要求。如有的项目区有井、有管道，但没电，农民灌溉还是沿用传统的大水漫灌方式，节水措施成了摆设，农民有意见。有
6、的防渗渠设计与施工标准都很低，基本不能用。有的项目区缺水源工程，田间工程不配套，难以达到灌溉要求。此外，各地方田、林网、路渠的设计标准不统一，差距大。改进前期工作的方法：首先，农业综合开发是国家支持农业发展、保障粮食安全的一项长期战略措施，不是短期行为。必须重视和改进农业综合开发规划，提高规划水平。通过制定阶段性开发规划，近期与远期目标结合，摸清资源底数，理清工作思路，明确本地区农业综合开发工作指导思想，突出工作重点，强化工作措施，有步骤、有计划地开展工作。 其次，开展竞争立项，择优选择项目区。实践证明，在基层开展竞争立项，是解决土地治理项目前期工作薄弱、立项容易实施难、组织实施难度大、领导干
7、预多等弊端的一个有效办法。有的项目区乡镇申报项目时积极性很高，一旦项目到手就以为大功告成，不愿做认真细致的工作、嫌麻烦、总想走捷径，少花钱多办事。因为他总以为这项目是“跑”来的，要到项目就是政绩，至于能不能干好倒是次要的了。在竞争立项方面，一些地方进行了有益的探索并收到了良好效果。竞争立项的核心是选班子，特别是乡村两级基层组织的领导班子。简要地说，就是选人。看看乡村两级领导班子是不是想干事、能干事、能不能把好事办好。土地治理项目涉及千家万户的切身利益，发动群众、组织群众、协调各方利益关系，是一项综合性很强的工作，需要基层组织有较强的凝聚力和战斗力，选好领导班子，项目几乎就成功了一半。竞争立项就
8、是甄别领导班子是否具备相应组织能力的一个试金石。第三，建立和完善项目库。规范项目出入库制度，采取竞争立项的办法从入库项目中择优选择立项。通过项目库规范项目立项程序，坚持项目先入库后立项，从源头上杜绝领导项目、人情项目。第四，加强和规范项目可研报告和项目评估工作。项目可研报告可以委托具备相应资质的单位承担，也可由县级农发办事机构聘请有关专家组织编写，前提是确保可研报告的质量。今后，有条件的市可在建立农业综合开发专家库的基础上，聘请有关专家，探索成立专门的规划设计室，承担土地治理项目的规划设计工作。农业综合开发工作综合性、政策性很强，涵盖水利、林业、农业等多项内容，国家对农业综合开发的要求也是随着
9、农业农村政策的发展不断调整变化，因此，加强农业综合开发部门自身的科学化、规范化建设，也是新形势发展的客观需要。项目评估工作要严格执行国家制定的农业综合开发项目评估程序，实行规范的专家评审制度。二、关于项目管理的科学化、规范化、精细化这是个贯穿从前期工作、项目实施到竣工验收全过程的问题。概括地说就是前期工作要突出科学化、项目实施要突出规范化、常规管理要突出精细化。 （一）规划设计。项目规划设计是农业综合开发项目管理最基础、最重要的一项工作，我们常说要高起点规划、高标准设计，要真正落实到项目管理工作中，落实到具体的项目建设上，需要做大量的工作。从技术角度说，项目规划设计是一项专业性、技术性很强的工
10、作，是关系到项目建设水平、质量的关键，也可说是项目建设的生命线。现实工作中，有的项目区建设水平不高，往往是规划设计存在硬伤，尽管后期下了很大功夫，但收效不大。导致项目规划设计水平低的原因主要有以下几种：一是前期工作不充分，项目区水土资源情况不明，项目设计脱离实际，导致后期无法顺利实施，不得不重新修改设计方案。如，某县一土地治理项目区，在项目实施过程中，因项目区内地下水匮乏，打不出机井，不得已改井灌为库灌，既浪费了人力物力，又延误了工期，重新调整实施方案后，又未履行项目调整手续。结果在国家验收中，这个县被定性为擅自调整项目计划。二是项目区选择不合理。在项目区选择上未坚持集中连片、规模开发、先易后
11、难的选项原则。有的项目区过于分散，缺乏整体规划，治理措施难以配套。有的项目区缺乏最基本的立项条件，如水源无保障，项目区内水利骨干工程不具备，等等。三是因循守旧，没有因地制宜。有的土地治理项目规划设计千篇一律，规划设计未请专业设计单位或专业技术人员参与，设计水平低。有的甚至照抄照搬往年方案。四是设计标准低。项目总体设计目标低，往往局限于一般生产条件改善，没有把改善生产条件与农业增效、农民增收有机结合起来。工程设计标准也达不到国家农业综合开发土地治理项目建设标准。 那么，如何提高土地治理项目规划设计水平呢？一是聘请专业的具有农业综合开发项目设计经验的规划设计部门或专家对项目进行规划设计。逐步使土地
12、治理项目规划设计工作专业化、规范化，推行专家负责制。二是加强项目前期准备工作，做好项目勘察，摸清项目区水土资源状况，为项目规划设计打好基础。三是加强业务培训，建立一支高素质的农业综合开发队伍。（二）项目建议书、可行性研究报告、初步设计、实施方案的相互关系与区别。从时间关系上来看，项目建议书是项目立项前的一项基础工作，是编制项目可行性研究报告的基础和依据。项目建议书经审查合格后存入项目库，并报上级农发办备案。可行性研究报告是项目立项的依据，项目建议书经省级农发办审查合格后，即可编制项目可行性研究报告。可行性研究报告经评估论证后，方可纳入年度计划。项目建议书和可行性研究报告都是项目前期工作的重要组
13、成部分。初步设计、实施方案是项目立项后的项目实施阶段的一项基础工作，是根据经审定的项目可行性研究报告和批复的年度项目计划来编制项目初步设计，是项目实施的依据。从项目管理程序上来看，项目建议书和可行性研究报告属于项目前期准备阶段，初步设计或实施方案属于项目实施阶段，是项目立项后的一项基础工作。从具体内容和要求上来看，项目建议书和可行性研究报告是为项目立项做准备，目的是争取项目立项。内容侧重于项目建设的必要性和可行性，理论性重于实践性。初步设计、实施方案是为项目实施做准备，重点是如何把项目计划落实到具体工程措施上，只有编制了初步设计或实施方案，项目计划才有可操作性，是项目实施的基础，是项目工程招投
14、标及项目监理的依据。从工作深度上来说，三者是依次递进的关系，既可研报告比项目建议书更有深度，而初步设计或实施方案比可研报告更有深度。从管理层次上来说，项目建议书由省或市（地）级农发办审查，也可委托县级农发办审查；可行性研究报告一般由省及审查，也可委托市级审查，年度中央财政资金五百万以上的项目需由国家审查。 初步设计或实施方案，目前我省一般土地治理项目委托市级审查， 省级重点项目需由省级审查。以上是从一般意义上来分析，从我省目前土地治理项目管理的现状来看，由于项目可研报告是和项目计划同时上报，对可研报告要求达到初步设计的深度，事实上是将二者合二为一了。（三）项目评估。国家对土地治理项目评估作了具
15、体规定，土地治理项目，年度中央财政投资500万元以上的中低产田改造项目和中型灌区节水改造项目由国家负责评估。其他由省级或委托市级进行评估。土地治理项目一般应采取专家评议可研报告和实地考察相结合的办法。专家组评议实行组长领导下的专家负责制。项目评审的程序一般采取以下步骤：1、确定评估项目。2、组建评估小组。3、制定评估工作计划。4、组织调查工作。5、分析论证，写出评估报告。6、向主管单位提交评估报告。7、审批立项。8、建立档案，以备考察。项目评估的内容和要求国家农业综合开发项目评估办法有明确规定，这里不再赘述。项目评估的重点：一是项目总规模和布局是否合理、适宜。二是工程设计是否合理、可行。三是所
16、用技术是否符合当地实际。四是计划进度是否切实可行。五是投资估算是否准确。六是组织管理和建后管护是否适应。七是对环境的影响评价。目前我省的土地治理项目主要由市、县两级组织评估。从实际工作来看，普遍存在评估不规范、实地考察不足、评估手续、档案不完整，有的甚至流于形式。今后应逐步规范评估程序、完善评估机制、建立健全评估档案，提高项目评估工作的科学性、准确性。省级要加大项目评估力度，可考虑实行对十六市、地轮流进行省级评估试点工作，以促进项目评估工作的规范化、制度化。（四）工程监理。项目监理的主要内容是对工程实行“三控制”、“两管理”和“一协调”。“三控制”及进度控制、质量控制、投资控制；“两管理”即合同管理和信息管理；“一协调”即组织协调。目前我省各地对农业综合开发土地治理项目的监理主要有以下几种形式：一是县级农发办聘请本地有资质的监理人员或行业专家，对单项重点水利工程施工进行质量监督。对
