经济发展中的财政政策——增长优先兼顾公平与稳定

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1、经济发展中的财政政策一一增长优先兼顾公平与稳定经济发展问题历来是经济学研究的热门话题.本文把经济发展问题研究与财政政策研究 结合在一起，旨在探索经济发展中政府的职能及财政政策的作用.副标题所强调的是本 文的基本观点，即本文把增长视为发展中国家财政政策优先考虑的目标，尽管公平分配、 经济稳定对于发展来说也很重要，甚至在一定时期，也可能把公平分配或经济稳定放在 政策考虑的优先位置，但就整个发展过程而言，发展中国家的财政政策始终发挥着增长 “加速器”的作用.中国属于发展中国家序列，中国的财政政策目标确定也应当体现上述思想。在转向市场经济体制的发展过程中，财政政策的这种增长“加速器”作用短期不会改变,

2、 改变的是操作方式：即通过培育市场来获得增长效果。在本文中，财政政策的这种增长“加速器”的作用被描写成为“发展导向”政策，它与发达国家财政的“需求管理”政 策有明显的区别。要发展，首先要把生产力促上去，以提高经济的供给能力。这是发展中国家面临的主要 矛盾，也是中国经济长期发展要解决的根本性问题。而生产力水平提高（或供给能力增 强）仅靠“残缺的”或“不发达的”市场体系及民间部门自身的努力是难以奏效的，或 者是发展极其缓慢的。在市场经济发展的初期阶段，政府一方面应大力培育市场发育。 完善市场体系，充分发挥市场机制作用；另一方面。在市场尚未完善或成熟之前，仍有 责任发挥政府的组织协调功能，有时甚至还

3、不得不暂时“替代”部分市场的功能，以弥 补“残缺”或“不发达”市场的缺陷。理解这一点甚为重要，它实际体现的是这样的思 维逻辑，即在不具备最优发展条件时，寻找次优发展条件，应是决策者们的明智之举。 由于经济发展中的财政政策问题涉及面广，本文只能以增长为主要内容展开讨论。在篇 章结构安排上基本上是按照：资源配置、收人再分配与经济稳定的顺序来阐述发展过程 中的财政政策问题.具体说来，全文共分三篇九章，第一篇分三章来阐述经济发展、政府干预与财政政策的基本理论问题；第二篇分四章阐述财政政策与经济增长；第三篇分 两章阐述社会福利、经济稳定与财政政策问题。第 1 章，经济发展过程描述。本章共分4 节。第 1

4、 节主要阐述本文对经济发展定义的理解。认为，经济发展是一个包括经济的“数量增长”与“质态改进”有机结合的过程，二者不可偏废，但增长是基础，如果没有或否定了经济增长的累积和叠加效应，就谈不上经济“质态”的改进，从而也就无法论及经济发展。第 2 节，介绍经济发展的初始条件如何影响一国的经济发展进程。并区别发达国家与发展中国家由于初始条件不同，发展进程表现出极大的差异性后起的发展中因家是在农业和传统工业的改造尚未完成的条件下，发起工业化运动的“二元结构”特征，使这些国家无法完全依赖市场力量推动发展，政府在其间发挥重要作用。后起的发展中国家在发展进程中既存在着许多不利的因素，也存在着许多有利机遇。它为

5、善于寻找发展契机与突破口的发展中国家提供了“跳跃式”发展的可能性。东亚“四小龙”属于这类国家和地区成功的范例。第 3 节，关于发展的类型主要分为两大类：一是政府的“发展导向” ；二是政府的“需求管理” 。东亚“四小龙”的成功得益于政府的“发展导向”政策，大多数欧美发达国家政府行的是“需求管理”政策。发展政策上的区别反映了不同发展阶段上政府职能的重点有所不同。第 4 节，对大国发展中遇到的特殊问题展开讨论，并引申出大国应与小国具有不同的经济发展战略。关于大国发展中遇到的特殊问题包括：典型的“二元结构” ；不平衡的区际发展现状；发展很难建立在外援基础上等。第 2 章，经济发展与政府干预。本章主要讨

6、论政府干预经济的理由。政府干预经济的理由主要建筑在“市场缺陷”的认识上，但对“市场缺陷”的认识，不同时期，不同发展类型的国家存在差别，因而，不同时期、不同发展类型的国家于预存在着不同的待点。第 1 节，重点介绍现代西方经济学中关于政府干预经济的理由分析。本文联系特定的市场约束条件把“市场缺陷”分为两种类型；一是古典类型的“市场缺陷” 。它指完全自由竞争市场条件下出现的“市场缺陷” 。既便是在完全自由竞争的假定条件下，市场也不能提供“公共产品”，不能解决“外部性”问题，不能实现社会公平分配目标。二是现代意义的“市场缺陷”。它指建立在社会化大生产条件下的市场，这是一种不完全竞争的市场（或垄断竞争市

7、场） 。此时，关于政府干预经济的理由与“规模经济”和“信息不完全”有关。对自然垄断行业与企业“共谋”行为进行干预，对市场因“信息不完全” ，而导致的内在波动”进行干预，构成了现代经济条件下政府干预经济的理由。第 2 节，发展中国家的政府干预与发达国家的政府干预有不同特点，其差异主要体现在两个方面：一是发展条件存在差异；二是发展动机不同。从发展条件来看，发展中国家国民收人水平处于低度循环状态中，无论是物质资本还是人力资本都显得十分匮乏，市场的容量相对有限，并在国际竞争中处于不利的地位。从发展动机来看，发展中国家政府具有强烈的“赶超”欲望，这样，使发展中国家的政府干预与发达国家显著不同，发达国家的

8、政府干预在于弥补“市场缺陷” ，发展中国家的政府干预不仅具有上述功能，更重要的还是不得不在一定时期内部分“替代”市场功能而发挥调节作用。因此，发展中国家的政府干预广泛渗透到产业配置、储蓄动员、市场培育、国际竞争各个方面。发展中国家的政府于预具有两面性，一方面，若政府干预得当，可以培育市场，推动经济发展；另一方面，若政府干预失当，也可能扭曲市场，阻碍经济发展。显然，这种类型的政府于预具有一定的选择上的风险性。中国在向社会主义市场经济过渡中，政府同样面临着上述选择，因此，处理好政府与市场的关系对发展至关重要。第 3 章，政府干预与财政政策。政府干预经济有多种手段，其中财政政策是最重要的手段之一。运

9、用财政政策干预经济、推动经济发展，首先，需要了解财政政策的体系、功能、传导机制，并对其作用效应进行评价。其次，应结合中国实际提出有利于经济发展的财政政策设想。本章分4 节阐述上述问题。第 1 节，先归纳政府干预的类型并说明干预强度的国别和发展时期差别。从经济分析需要的角度，可直接将政府干预归结为两种类型；一种是政府运用各种经济工具发出的各 种经济参数间接影响市场供求，进而影响生产者行为和消费者行为形成间接调节；一种是通过经济关系的强制约定，限定企业生产什么，生产多少，按什么价格出售产品，即通过管制”措施直接调节市场供求。通常市场体系发育比较完善的发达国家主要运用前一种方式调节经济运行而发展中国

10、家习惯运用后一种方式调节经济运行。政府对经济的干预强度一般视国情而定。本文认为，对政府干预作用的认识不仅仅是一个理论问题，更重要的是一个实践问题，是一个对本国国情的准确把握及政府的灵活运用问题。第 2 节，在政府经济干预活动中财政政策发挥重要作用。财政政策是一个完善的体系，它由政策目标、政策主体、政策工具三大要素构成。政策目标主要包括：促进经济增长；保持物价相对稳定；实现收入公平分配；提高社会生活质量。政策主体指政策制定者和执行者。政策主体的行为是否规范，对于政策功能的发挥和政策效应的大小都有重要影响。政策工具主要有税收、公债、公共支出、政府投资、财政补贴等。政策的作用通常要通过特定的政策传导

11、机制才能产生政策效应。最为重要的媒介体是收入分配、货币供应与价格。财政政策工具变量的改变主要是通过引起上述媒介体中间变量的改变来达到预期目标。第 3 节，关于财政政策的功能、作用与效应。财政政策的功能主要体现在资源再配置。收入再分配和经济稳定上。财政的资源配置与市场的资源配置具有不同特点，两者应保持恰当比例关系。从理论上讲，财政部门资源运用的边际效益应等于该资源用于民间部门时所取得的边际效益，财政部门资源配置所追求的是社会效益的极大比。以征税和转移支付为主要内容的收入再分配是一种超越一般要素占有关系而形成的强制性收入转移，它具有调节收入分配差距，实现公平分配的作用。财政的稳定功能并不是指自身的

12、预算收支平衡，而是把财政纳入整个国民经济循环过程，运用各种财政手段来实现经济运行的总供求平衡。评价某项财政政策的优劣，可运用“成本效益”分析法。若把实现政策目标值视为政策有效益（注： 前提是目标值正确、 合理） ，那么，其间所付出的代价 （包括各种费用） 视为成本，则评价可从“成本”与“效益”的比较中做出判断，但问题是， “成本”中的“补偿费用”不易确定，政策的效应难以把握，因而政策评价实际上是一项困难的工作。第 4 节，通过上述一系列理论分析，本文最终归结为制订适合中国特色的财政发展导向政策。简言之，该项政策就是如何保证实现增长优先、兼顾公平与稳定的目标。促进经济增长之所以是我国财政政策的首

13、选目标是因为它有利于扩大就业、 提高国民生活水平、有利于经济“隔几年上一个台阶” 。当然强调发展速度并不是要忽视稳定，在两者的考虑中总有个重点及一般的兼顾问题，发展导向政策就是要解决这个问题，在增长优先考虑的同时，兼顾公平与稳定。本文所描述的发展政策与传统体制下的发展政策根本不同，前者突出市场的基础作用，强调政策的引导作用，而非“替代”作用。第 4 7 章构成本文第二篇。本篇主要分析财政政策与经济增长，其中第 4 、 5 、 6 章主要从资本积累的角度分析外延的经济增长，第 7 章集中分析内涵型的经济增长，即以技术进步和教育发展为主要特征的增长。第 4 章，扩大总资本积累（上） 。本章主要讨论

14、资本积累的一般理论。第 1 节、增长模型中的资本积累要素，主要叙述“哈罗德罗马”模型、新剑桥增长理论、新古典增长理论及卡莱茨基社会主义增长模型中关于资本积累的论述。并将真与发展经济学中关于资本积累的若干理论进行对比分析指出，发展中国家的资本积累存在重“数量”轻“质量”的倾向。第 2 节，是对上节分析的提炼，将资本积累归结为经由储蓄动员、投资转比、资本形成过程而最终形成的结果，并将这个过程用公式表示（ K=y*s/y*l/s*k/l ） 。认为，扩大资本积累，首先要在储蓄阶段努力提高储蓄率（Sy ） 。其次，要促使储蓄顺利转化为投资，当 s=I ，投资转换率IS=1 时，经济处于均衡增长状态，财

15、政与金融渠道是完成储蓄-投资转化的两大基本渠道。发展中国家金融大多受到压抑，从而阻碍了投资的有效转化。最后，在资本形成阶段投资主体的行为倾向也影响资本积累效果。预期投资的回报率和投资成本利率是影响投资主体行为的两大基本因素。第 5 章，扩大总资本积累（下） 。本章是上一章继续（或下半部分） ，在上一章关于资本积累理论讨论的基础上，本章分4 节，主要从中国储蓄格局的变化、财政的储蓄导向政策选择、投资渠道构建、投资责任主体形成等方面讨论中国的资本积累问题。第 1 节，分析中国储蓄格局的历史性变化。认为，中国保持较高的储蓄水平有利于经济增长。经济体制下维持高储蓄水平主要靠政府强制力量，随着改革推进中国的储蓄格局已发生变化。居民储蓄由改革前（ 79 年）的 25 ，上升到目前（ 92 年）的 70 左右，而政府储蓄则由改革前的 32 下降为目前的 10 左右，企业储蓄改革前为 44 ，目前大致在 20 左右。储蓄格局的变化与国民收入分配向居民倾斜有关。第 2 节，分析财政的储蓄导向政策。认为，在向市场经济过渡时期，继续保持较高的储蓄率，及时调整储蓄结构，适当增加政府储蓄、稳定居民自愿储蓄、利用债务扩大社会统有利于经济增长它构成了财政储蓄导向政策的基本内容。增加政府储蓄要求提高财政收入占国民收入的