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1、1 国外公职人员养老保险制度研究及启示 摘要目前事业单位养老保险制度改革已经成为社会各界关注的一个热点问题。本文主要分析了国外公职人员养老保险制度的现状、存在问题和改革趋势并结合我国实际指出了其对我国事业单位养老保险制度改革的启示明确改革的目的和方向、明确改革的对象和内容、建立完善的职业年金制度。 关键词公职人员养老保险事业单位职业年金 公职人员养老保险制度作为养老保障制度的重要组成部分在一定程度上影响着一个国家养老保障制度的稳定和发展。各个国家的公职人员养老保险制度由于具体国情不同存在一定的差异性。随着人口老龄化的来临社会条件的变化发展各个国家公职人员养老保险制度都在进行着一定程度的改革对于
2、我国当前的事业单位养老保险制度改革有一定的借鉴和启示。 一、 国外公职人员养老保险制度的概况 一 国外公职人员养老保险制度的三种基本模式 根据各国公职人员养老保险制度的特点按照公职人员养老保险制度与其他人员养老保险制度的关系来分国外公职人员养老保险大致可以分为三种基本模式公职人员实行单独地养老保险制度如德国、法国、澳大利亚、意大利实行全国统一的养老保险制度同时体现公职人员的优越性如英国、瑞典、美国实行全国完全统一的养老保险制度如新加坡、智利、澳大利亚、意大利。 1.1 公职人员实行单独地养老保险制度 据国际社会保障协会ISSA统计在全球172个已建立养老保险制度的国家中有78个国家单独建立了公
3、职人员制度占总数的45。其中OECD30个国家中有13个国家单独建立了公职人员制度占总数的43欧盟27国中有8个单独建立公职人员养老保险制度占总数的29。 庵盅媳漳降闹饕氐憔褪俏公职人员建立单独的养老保险制度相对于其它群体而言公职人员的养老保险制度具有一定的优越性。例如德国对其联邦、州以及各个地方的公务员、军人、法官等公职人员建立了单独地养老保险制度。有专门的法律即1976年颁布的联邦官员供养福利法同时有单独地养老金管理机构。对公职人员来说其资 2 金完全来源于政府财政个人不缴纳任何养老费用达到法定退休年龄65岁即可按照规定领取养老金养老金替代率最高可达75。又如法国的公共部门雇员即公职人员也
4、实行单独地养老保险制度其公职人员养老保险实行待遇确定制年满60岁并且缴费年限达到37.5年养老金替代率水平达到75。 1.2 实行全国统一的养老保险制度同时体现公职人员的优越性 实行这种模式的国家在养老保障制度设计上并没有为公职人员设立单独地养老保险制度而是在在全国养老保险制度统一的前提下通过一定的措施来体现公职人员养老保险制度的优越性。英国、瑞典作为福利型国家的典型代表养老保险制度强调普遍平等性基本养老保险覆盖全体居民同样包括公职人员。但是公职人员除享受全国统一地基本养老保险制度外仍然有一定的优越性。例如英国公务员60周岁即可退休65周岁强制退休而其它雇员法定的退休年龄为男子65周岁、女子6
5、0周岁。瑞典公职人员除享受全国养老金计划外还享受公务员退休计划以及其他津贴公职人员凡达65岁工龄满30年即可退休领取全额退休金。 1.3 实行全国完全统一的养老保险制度 这种模式的主要特点就是全国范围内实行包括公职人员在内的完全统一的养老保险制度公职人员不再享受任何优惠政策。例如智利在20世纪80年代进行养老保险制度改革以后开始实行包括公职人员在内的、全国完全统一地养老保险制度即开始实行由个人缴费、个人所有、完全积累、私人机构运营的养老金私有化模式。新加坡目前实行全国统一地中央公积金计划。 二 国外公职人员养老保险制度的现状和特点 2.1 不同国家对公职人员的定义不同 各个国家由于不同的社会经
6、济文化背景对公职人员的定义也存在很大差异主要可以分为为狭义、中义和广义三种。狭义的公职人员主要是指政府行政机关中的公务人员如美国、澳大利亚、荷兰等国中义的公职人员除了国家和地方政府机构中的工作人员外还包括军队、政党和各类公益性的事业单位科研院所、医院、各级各类学校中的工作人员如新加坡、韩国、日本、法国等广义的公职人员包括的对象除了国家行政机关和公益性的事业单位的工作人员外还包括其他类型的事业单位和国有企业人员如加拿大、德国、瑞典、英国等。 2.2 不同国家公职人员养老保险制度覆盖范围不同 公职人员养老保险制度并不一定覆盖全部公职人员。例如德国的公职人员主要包括联 3 邦、州以及各个地方的公务员
7、、军人、法官以及其它在公共服务机构中工作的工作人员。但是德国只对联邦、州以及各个地方的公务员、军人、法官建立单独地养老保险制度对于在公共服务机构中工作的其他公职人员则主要实行补充性养老保险制度和遗属福利制度等。英国的公务员在养老保险制度上享有一定的优越性但是英国的公务员是指政府部门中除去政务官以外的所有工作人员即事务类公务员不包括由选举或政治任命产生的议员、首相、部长、国务大臣等政务官也不包括政府经营的企事业单位的工作人员和自治地方工作人员更不包括法官和军人。 2.3 国外公职人员养老保险相对于其它群体具有一定的优越性 从国外公职人员的三种基本模式可以看出除了在全国范围内实行完全统一地养老保险
8、制度以外前两种模式中公职人员养老保险都具有一定的优越性主要表现在缴费义务、退休年龄、养老金替代率等方面。如德国养老金资金全部来源于政府财政个人不缴纳任何养老费用。德国、法国公职人员养老金替代率最高均可达75瑞典可以全额领取。 2.4 发达国家公职人员养老保险制度社会化管理和服务水平较高 西方发达国家公职人员养老保险普遍没有设置管理机构。公务员退休后基本不再依附于原工作单位其养老金由社会保险经办机构组织发放或通过银行代为发放。公务员退休后必要的活动如旅游、娱乐等主要由社区或社会服务组织负责。还有些国家建起了民办或官办的养老服务设施比如新加坡的“托老所”德国的“退休服务公司”美国的“老人看护中心”
9、英国的“老人屋”瑞典的“老年服务站”、“老年公寓和“老年疗养院”等一般都是一种新型的按市场规则服务的“老人商品”。而社会保险机构的职能不断弱化通常只是负责养老保险基金的监督、管理、投资和发放等项业务对退休人员的服务性事务不予过问。 二、 国外公职人员养老保险制度存在的问题和面临的挑战 一人口老龄化带来严重的财政危机 目前世界各国都面临着严重的人口老龄化退休人数急剧增加随之增加的退休金为各个国家带来了严重的财政危机。如前所述公职人员养老保险相对于其它群体本身就具有一定的优越性尤其像德国这种实行现收现付制养老金全部由政府财政承担的国家更是给国家带来了严重的财政负担。 据预测巴巴多斯到2010年公务
10、员养老金开支超出缴费收入的80.6。广泛进行的机构调整和高失业率更加剧了养老基金的承受能力。提高缴费率、限制待遇水平等措施并不能从根本上解决老年负担比增加带来的问题而且提高缴费率会产生收缴率下降、收缴成本 4 上升等问题降低待遇水平又会影响社会保险的公众形象和公众的参与配合。 二各国基本养老保险制度改革对公职人员养老保险制度的冲击 为了缓解人口老龄化对养老保险制度的冲击各个国家都对基本养老保险制度进行了改革。主要措施包括提高退休年龄、延长领取全额养老金的工作年限、提高缴费率、降低长期待遇水平、调整养老金调整机制、提高基金积累程度等等。公职人员本来就享受较优越的养老保险制度与其他人员之间养老待遇
11、存在较大差距引发了一定的社会矛盾。因此公职人员进行与基本养老保险制度相匹配的改革已难以回避。 三变化的社会条件挑战着传统的公职人员养老保险制度 随着经济体制改革和结构调整传统的公职人员终身雇用制近些年也被灵活的雇用方式代替建立在“长期服务于政府直至退休”前提下的公职人员养老保险模式已经逐渐难以适应新形势的挑战。很多人将会在岗位变动中失去原已积累的养老保险权益导致不少人宁可在原单位忍受价值不能实现的痛苦也不轻易变动工作影响了劳动力的正常合理流动影响了劳动生产率和行政效率的提高也影响了政府机构和人事制度改革的深入进行。因此传统的公职人员养老金制度也面临着适应新情况的改革任务。 三、 国外公职人员养
12、老保险制度的改革及特点 一建立统一的基本养老保险制度 目前在全国范围内建立包括公共部门和私营部门的所有劳动者在内的统一的基本养老金制度是许多发达市场经济国家公共养老保险制度发展的共同趋势。自20世纪80年代以来已有智利1982年12月31日、美国1984年1月1日、爱尔兰1995年4月6日、墨西哥1997年7月1日、卢森堡1998年12月31日等国将公职人员特殊养老保险纳入统一的基本养老保险制度中。 同时为了实现养老保险制度的统一不少国家在对企业养老保险制度改革后也对公职人员的养老保险制度进行了相应的改革。以法国为例由于退休人员寿命延长、缴费人数逐渐缩减1993年政府首先进行了企业养老保险制度
13、改革规定从2003年起将享受全额养老金的缴费年限由37.5年提高到40年计发基数由平均10年的最高收入改为25年的最高平均水平。1995年11月政府将这一改革推行至公职人员养老保险。 二发展补充养老保险制度 1994年世界银行在防止老龄危机保护老年人及促进增长的政策中提出了包括“公共养老金”“强制性养老金”和“自愿性养老金”在内的“三支柱”养老保险模型2005年在21世纪老年人收入支援关于养老金及其改革的国际观察中又提出了“五支柱” 5 的养老保险模型。随着老龄化社会的来临单一支柱的社会养老保险模式将给国家财政带来沉重的财政负担发展多支柱养老保险模式已经成为世界各个国家应对人口老龄化的共同选择
14、。如德国、美国等国的养老保险制度已经发展为典型的“三支柱”模式。对于公职人员养老保险制度国外大多数国家也逐渐开始实施“多支柱”的养老保险模式在实现基本养老保险制度统一的同时主要通过发展补充养老保险制度来体现公职人员的优越性。 三改革存在一定的困难和阻力 各个国家公职人员养老保险制度在改革的过程中都存在一定的困难和阻力包括政治方面的、经济方面的以及制度设计方面的。首先从政治方面来说一个国家的公职人员都是属于政治强势群体而根据当前公职人员养老保险改革的趋势必然在一定程度上损害到它们的利益因此会产生巨大的阻力。其次从经济方面来说任何一次改革在改革初期都要投入大量的资金来解决转制成本问题公职人员养老保
15、险制度改革由于其人数多养老金数量大更是需要大量的资金来解决转制问题。第三从制度设计方面来说不仅要解决好现行制度中存在的问题还要考虑到改革引发利益博弈。需要慎重测算和界定领取条件、待遇水平、养老金的计发和调整等问题增加了改革的技术难度。 四、对我国事业单位养老保险制度改革的启示 在我国公职人员主要包括机关和事业单位工作人员。2009年初国务院五个试点城市开始对事业单位养老保险制度进行改革此次改革引起来社会各界的广泛关注。我国事业单位养老保险制度改革应该结合我国的具体国情同时借鉴国外公职人员养老保险制度的经验。 一明确改革的目的和方向 缓解政府财政压力是改革的一个目的。人口老龄化和事业单位的高养老
16、金替代率已经造成了政府巨大的财政压力。改革现行事业单位养老保险制度向企业养老保险制度看齐对缓解政府的财政压力有重要作用。改革的真正目的在于实现社会公平建立新的养老保险机制。解决当前存在的“退休金双轨制”、城镇养老保险制度“二元化”的现象实现事业、企业单位养老保险制度的统一为进一步完善我国养老保险制度奠定基础。同时还将解除工作人员的身份壁垒促进工作人员在企事业单位之间的自由流动实现社会公平、和谐发展。从国外的经验教训可以看出公职人员作为一个政治强势群体对其养老保险制度改革必然有一定的困难和阻力。因此在我国实行先对事业单位养老保险进行改革再在适当的时候对公务员进行改革、循序渐进、最终建立统一的基本老保险制度这符合我国的国情和现实。 二明确改革的对象和内容 6 我国事业单位涉及到教育、科技、文化、卫生等重大行业具有一定的特殊性和复杂性。在改革之前一定要对事业单位的具体情况进行精确的统计和测算包括人数和分类。将事业单位划分为参照公务员养老保险制度的事业单位、从事公益服务的事业单位和参照企业养老保险制度的事业单位三种类型。事业单位养老保险制度改革的适用范围是“适用
