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1、论政府职能转变与建设和谐社会杨建顺中国人民大学法学院教授关键词:政府职能转变/建设和谐社会/补充性原则/法规范/利益表达/参与型行政内容提要:我国改革开放既以政府职能转变为其重要的变革内容，又以行政体制改革为实现市场经济建设目标的重要途径和手段，而从计划经济到市场经济的转轨，又为政府职能的全面转型提供了重要的社会经济基础。在转型过程中，要求政府肩负起诸多角色。政府职能转变的目标，在于建立和完善宏观调控机制，致力于建立和发展现代民主，培育市民（公民）社会。要完成这种职能转变和变革，必须建立法律规范体系和秩序政治规则，确立真正的法律权威和政府规制的正当性，达成普遍的政治共识。行政许可法和实施纲要的
2、颁布与施行，为转变政府职能确立了崇高的目标。建设和谐社会、政府职能转变，一切均应依法推进，建立和完善相应的法规范或曰“游戏”规则。政府职能的转变，要求以法规范的形式加以明确，以具体的权力和职责的性质加以确认，以具体的岗位责任制加以保障，以市场主体乃至各个领域、各个层次的利益表达和利益实现作为监督制约。参与型行政是增强转变政府职能的可接受性、建设和谐社会的保障。一、 政府职能转变的背景与目标从20世纪80年代以来，我国进入堪称第二次革命的改革开放新时代。改革开放既以政府职能转变为其重要的变革内容，又以行政体制改革为实现市场经济建设目标的重要途径和手段，而从计划经济到市场经济的转轨，又为政府职能的
3、全面转型提供了重要的社会经济基础。伴随着改革开放从局部单项向整体系统方向的不断推进，社会结构从封闭走向开放，计划经济向社会主义市场经济转轨，农业社会向工业化社会转变，形成了强调建构民主的政治体系，发展社会生产力的社会主导价值，标志着我国在整体上已经开始了历史转型过程。在这个转型过程中，面对世界各国的改革大潮，承受着内外界的压力和挑战，我国政府的职能以及承担该职能的行政权力和行政活动也经历了全方位的、巨大的挑战。一方面，我国迈向现代化的转型时期，恰逢国际竞争异常激烈之时，经济全球化和全球一体化的大潮，使得我国改革机遇与挑战并存，而国内企业、民间力量相对弱小，1要求政府必须认真应对经济体制的重组与
4、创新，并且在体制转换的过程中肩负起制度设计者、资源调动者、变革推动者、利益协调者和纠纷裁决者等诸多角色，明确界定政府与企业、民间组织各自的职能范围，形成国家、社会和个人三者在公共服务和社会管理中的合力，以推动经济体制的变革与转型，维持并推动经济的繁荣与发展，不断提高国家总体实力和综合国力。另一方面，处于社会转型时期的我国政府，必须在维护和促进经济发展的同时，肩负起秩序行政的维护者、市场秩序的规制者、违法活动的制裁者等诸多角色，致力于消解诱发政治不稳定的环境与条件，以确保政府顺利地完成从传统权威、魅力权威向法律权威、理性权威的转换，维持和发展一体化的政治，维持政治稳定和秩序，维持国家政治共同体的
5、团结一致，建设和谐社会。因此，政府职能转变的目标，在于建立和完善宏观调控机制，建立适应市场经济要求的企业机制，建立统一开放、平等竞争的市场“游戏”规则和健全的市场体制，完善多种经济共存与共同发展的所有制结构，建立完善的社会保障体系，运用经济、法律、行政等各种手段，使社会的各种稀有资源实现合理的、有价值的配置，以提高资源配置的效率，促进国民经济保持增长的势头，不断提高社会的生产率，有效地抑制通货膨胀，保持物价的基本稳定，实现充分就业，解决一部分人先富和共同富裕的问题，实现公平的收入分配，使得社会各个领域、各个阶层的利益得到相应的表达和实现。2同时，政府必须致力于建立和发展现代民主，培育市民（公民
6、）社会，推进社会变迁和公民民主意识的觉醒，在社会管理和社会服务等领域确立与民间组织的合理分界，建立充分的合作关系，形成真正的合力。要完成这种职能转变和变革，必须建立法律规范体系和秩序政治规则，确立真正的法律权威和政府规制的正当性，达成普遍的政治共识，确保对基本政治价值的一致性认知，对社会政治变革基本取向的一致性认知，对基本的公共政策选择的一致性认知。3二、政府职能转变是实现建设法治政府目标的重要途径和基本要求 2003年8月，十届全国人大常委会第四次会议表决通过了中华人民共和国行政许可法（以下简称行政许可法），该法于2004年7月1日起施行。2004年3月，国务院颁发全面推进依法行政实施纲要（
7、以下简称实施纲要）。行政许可法和实施纲要的颁布与施行，对政府依法行政提出了新的更高的要求，对政府工作产生了并将继续产生深远的影响，对全面建设小康社会、依法治国乃至建设和谐社会的进程，必将产生巨大的推动作用，亦为转变政府职能确立了崇高的目标。行政许可法为建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制，为建立有限政府、有为政府、诚信政府和法治政府，提供了有力的法律保障。实施纲要确立了建设法治政府的目标和时限，明确指出：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。”实施纲要明确规定了今后十年全面推进依法行政的指导思想和具体目标、基本原则和要求、主要任务和
8、措施，在很多方面体现了行政许可法有关“法定的权限、范围、条件和程序”等依法行政的基本内容，这本身就构成了迈向法治政府的一个重要步骤，揭示了转变政府职能的明确目标。政府职能的准确定位，主要体现在其为市场、市场主体以及一般市民制定和完善相应的法规范或曰“游戏”规则，确保人们在认真遵循这些规范或者规则的前提下，便可以自由地从事市场竞争，轻松愉快地享受日常生活，而不必担心、也不应奢望这些规则可以为自己或者为他人而被扭曲。这是建设和谐社会的内在要求。对于政府职能转变的制度保障也是一样，一切均应依法推进，建立和完善相应的法规范或曰“游戏”规则，以确保政府能够很好地实现其职能转变，并能够持续地充分实现其转变
9、了的职能。行政许可法不仅规定了政府规制的一般原则，而且还为政府规制的具体展开设置了相应的行为准则。该法的制定施行，标志着我国政府职能转变的制度保障迈出了极为重要的一步。该法明确提出了政府规制的原则：政府规制应当遵循经济和社会发展规律，有利于发挥公民、法人或者其他组织的积极性、主动性，维护公共利益和社会秩序，促进经济、社会和生态环境协调发展。4在这一总原则的指导下，为政府实行规制提供了分阶段、分层次的价值取舍标准：凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决；通过市场机制难以解决，但通过规范、公正的中介机构能够解决的问题，应当通过中介机构自律去解决；对于市场机制、中介机构自律解决不了，需
10、要政府加以管理的问题，应当首先考虑通过事后规制去解决，若能够通过事后规制得以解决，就不要事前进行规制。5在政府职能转变过程中，该法所确立的这种原则和机制，是其他各个领域应当充分借鉴的。惟有坚持行政法治原则，才能确保政府职能的转变；唯有实现并保持政府依法行政的职能，才能实现建设法治政府和建设和谐社会的目标。三、转变政府职能与规制的合理性作为实现建设法治政府目标的重要途径和基本要求，转变政府职能所强调的是政府能够承担起公共秩序的维护者和公共产品的提供者这两种角色。本来，为了确保市场主体的活力，推动社会经济的飞速发展，必须充分保障市场主体的自主性，而不宜提倡任何规制(regulation)。然而，若
11、完全听任市场主体自由竞争，在所有领域都废除规制，实行不规制(deregulation)，反而会不利于确保国民经济的健康发展和效率性，反而会破坏经济的发展。为了弥补这种“市场失灵”（market failure），需要政府干预经济活动。但是，要做到既让“看不见的手”充分发挥作用，又有效防止“市场失灵”，就必须强调政府的合理规制，极大限度地提高政府管理经济的能力。在某种意义上，可以说规制、秩序就是效率。然而，由于政府对经济管理在目标上的盲目性，决策上的集权性和信息方面的不完全性、不准确性，经济发展动力机制的缺乏，大规模的交易成本，管理机构的官僚科层制，寻租和政治腐败等，决定了“政府失灵”（gove
12、rnment failure）的状况和“市场失灵”的状况一样难以避免。在这种情况下，可以说规制、秩序就是繁文缛节，就是非效率。因此，要有效地进行资源的配置，促进社会生产力的发展，达到效率、公正的目的，就必须推进参与型行政，为社会中的各种体制或者主体充分发挥其基本功能而设置一定的制度安排和运行规则。转变政府职能，必须以从“全能政府”到“有限政府”的观念转换和制度设计转换为目标，扭转政府直接控制生产、交换、分配的每一个环节，几乎垄断了资源配置、收入分配方面所有职能的状况，将政府职能定位在政策制定、秩序维持、体制创新、社会整合等方面，坚持弥补“市场失灵”的补充性原则，6从而实现市场职能与政府职能的协
13、调，共同维护经济增长。值得强调的是，虽然计划经济时期的行政化、集中化的资源配置体制存在着严重的缺点和错误，要求我们对其进行变革，强调转变政府职能，但是，转变政府职能并不是完全否定政府的直接经济行为，而是要求政府在尊重市场规律与政府直接参与经济行为乃至政府干预之间找到平衡点，在推进市场体制完善的同时，致力于亲市场的政府(market friendly government)的建设，提高政府对市场及市场主体的宏观管理、行政指导和行政规制能力，为市场提供秩序、规则、公共产品，增强政府管理经济的公开性、透明性、服务性和规范性，弥补“市场失灵”，提高市场主体的自治能力和自律能力，维护其公平竞争，增强社会
14、经济发展的可持续能力。7当然，政府职能的此类转变，要求以法规范的形式加以明确，以具体的权力和职责的性质加以确认，以具体的岗位责任制加以保障，以市场主体乃至各个领域、各个层次的利益表达和利益实现作为监督制约。只有这样，才能防止或者减少“政府失灵”，才能增强政府相关行为的权威性和可接受性，才能调适各种利益和价值，达致和谐社会的目标。四、转变政府职能需要推进制度改革和完善法规范建立“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政体系，实现建设法治政府、建设和谐社会的目标，要求政府及其工作人员坚持依法行政。推进制度改革，完善法规范，是政府职能合理定位和充分实现的基本保障。在我国，政府职能的“越位”、“
15、错位”和“缺位”现象长期并存，不仅在行政组织内部职能定位不准，中央和地方关系不顺，中央政府、省级政府和基层政府的事务分工不明，上级政府和下级政府的职责不清，而且在行政组织与外部的关系上亦存在诸多认识上的混乱，导致国家、社会、个人乃至政府机关相互之间的诸多利害冲突。针对这种现实，实施纲要和行政许可法等对政府提出了制度建设和观念更新的双重要求。首先，要确保政府职能的根本转变，就必须建立健全尊重市场规律并合理界定政府职能的法规范。如前所述，我国政府在转型时期必须同时承担起诸多重角色，因此，对政府职能的合理界定只能建立在对我国国情的充分把握的基础之上。那种所谓除了界定产权、保证合约的有效履行及保护个人
16、财产不受侵犯之外，政府能够做的事情不多的观点，8虽然具有重要的参考借鉴价值，但是，它毕竟无法不加修正地适用于我国转轨时期。我国行政许可法以法律的形式将“有限政府”这个原则予以制度化，具有极其深远和重大的意义。然而，正像在行政许可法调研起草过程中政府所发挥的积极助推和提供草案作用那样，其他领域的相关规范的建立，同样依然有赖于政府的积极作为。其次，尊重市场规律并合理界定政府职能的法规范的有效推行，要求制定和完善一系列将基本规范细化的可操作性规定，以防止政府及其工作人员滥用权力，并体现市场的公平、公正原则。不过，任何规范的细化，都不可能把所有可能的状态规定在内，即不可能完全消除裁量的余地，更何况任何法规范都是由人来解释适用的，因而，对行政裁量权设置科学有效的规则，建立和完善法规范解释适用制度，当是相关规范的重要构成部分。9并且，相关规范的具体化应当达到对政府权力进行规范、限定的目的，更重要的是明确
