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1、改革开放30年来涉诉信访制度的发展、不足及出路摘 要：涉诉信访是一种极具中国特色的纠纷解决机制具有化解矛盾纠纷、强化权力监督、促进政治参与等功能对于维护社会稳定具有积极意义但其存在同时表明司法的效益不高、权威不强体现了法制现代化中司法对本土法律文化的背离。社会转型背景下涉诉信访制度何去何从值得我们每个人深思。 关键词：涉诉信访；利弊；现状；出路 作为信访制度的重要组成部分涉诉信访制度随着我国信访制度的发展而不断完善。改革开放三十年来涉诉信访不论是体制机制还是功能成效均发生了很大变化取得一定成效亦暴露出许多不足。近年来申诉案件多涉诉信访问题突出使本就资源紧张的人民法院面临沉重的信访工作压力与负担
2、。站在新时期的十字路口详陈涉诉信访制度的利弊优劣笔者认为应当对涉诉信访进行法治化改造完善涉诉信访工作长效机制拓宽其他纠纷解决渠道分流涉诉信访。 一、涉诉信访的发展历程与现状 （一）发展历程 我国信访制度的建立和发展历程大致经历了三个阶段：一是1951年6月至1979年1月的大众动员型信访。这一阶段的信访受到政治运动的制约每逢政治运动伊始来信来访猛增内容主要是揭发他人的问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多。二是1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访。在这一时期信访迅速从国家政治生活中的边缘位置走到了中心位置信访的人数之多解决问题之多都
3、是史无前例的主要内容是要求解决大批历史遗留问题平反冤假错案。三是1982年2月至今的安定团结型信访。随着国家在1982年宣告拨乱反正任务的基本完成信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济信访成为行政性补充救济制度。整体来看信访在经历了二十世纪七、八十年代的拨乱反正时期的信访高峰后相对平稳了一段时间至二十世纪九十年代初期后信访又进入了一个高峰期信访数量持续十年上升最近两年最保守的估计已超过1000万件上访洪峰已成为困扰中国的最大社会问题之一。 涉诉信访制度就是在这样的历史背景下从无到有、从少到多不断发展起来20_年4月在长沙召开的全国法院涉诉信访工作会议上最高人民法院首次提出“涉诉信访”这一
4、概念。指出涉诉信访指那些应当被人民法院受理的纠纷或是已经进入诉讼、执行程序的案件中有利害关系的公民、法人或其他组织对人民法院的作为或不作为或是生效裁判采用书信、走访等形式提出申诉、申请再审或是提出其他与人民法院审理案件有关的事项依法由人民法院处理的活动。同时也包括一些当事人向人民法院信访的同时向其他国家机关信访其他国家机关接访后通过一定方式促使人民法院完成某种诉讼行为。 （二）涉诉信访现状 近年来申诉案件多涉诉信访问题突出人民法院面临沉重的信访工作压力与负担。最高院原院长肖扬同志在近几年的最高人民法院工作报告中分别指出:20_年全国法院全年共处理涉诉信访397万件(人)次。最高人民法院全年共接
5、待处理涉诉信访12万余件(人)次依法审查处理申诉和申请再审案件2089件。20_年人民群众涉诉来信、来访大幅上升。最高人民法院全年共办理来信来访147665件人次上升23.6。地方各级人民法院全年共办理群众来信来访422万件人次上升6.2。20_年最高人民法院全年共处理群众来信来访147449件(人)次下降0.15其中涉诉信访19695件(人)次。地方各级人民法院共办理群众来信来访3995244件(人)次下降5.33其中涉诉信访435547件(人)次审查申诉和申请再审196342件其中符合法定条件进入再审程序的47902件。经过全国法院的不懈努力涉诉信访数量在连续几年攀升后开始回落。20_年最
6、高人民法院共办理涉诉信访140511件(人)次同比下降4.71其中处理群众来信116367件来信涉案数量下降8.01接待群众来访24144人次接待来访涉案数量下降27.77。地方各级人民法院共办理涉诉信访3548504件(人)次同比下降11.18其中处理群众来信722716人次下降15.77接待群众来访2825788人次下降9.93。审结申诉和申请再审案件197468件。经过不懈努力全国法院涉诉信访总量下降集体访、初访、越级访均呈现下降趋势。 世界各国发展经验表明人均GDP达1000至3000美元阶段时往往对应矛盾的激化和紧张状态其中尤以贫富不均矛盾最为突出。我国人均GDP已超过2000美元正
7、处在这样一个矛盾易激化的特殊时期当前法院信访工作面临的形势十分严峻。具体表现为受转型期新的人民内部矛盾的影响社会不安定因素大量增多群体性纠纷以及大量法院较难解决的如土地征用、城镇拆迁安置等信访问题涌入法院非法闹访、缠访的案件数量大幅上升使得法院涉诉信访工作紧迫性增强、难度增大。涉诉信访呈现的特点主要有:涉诉信访数量多重复访、越级访、集体访现象严重;少数信访人无理缠访行为偏激社会影响恶劣;出现组织化苗头暴力化倾向;老弱病残等弱势群体上访问题突出;多头访、交叉访趋势明显往往遍及法院、党委、纪委、人大信访等多个部门;涉诉信访内容复杂多样涉及社会各方面问题情况复杂处理难度较大等等。 二、涉诉信访的利弊
8、优劣与特点 1、涉诉信访的优点表现为：（1）涉诉信访为当事人提供了权利救济的通道发挥了“社会安全阀的作用。法院把处理好涉诉信访作为司法为民的一项重要内容为那些交不起诉讼费、请不起律师、不知如何启动司法程序、投诉无门、有冤无处伸的人提供了权利救济的途径使他们觉得法院不是“有理无钱莫进来”的旧衙门。（2）涉诉信访是公民参与司法的一种方式体现了民主参与和司法民主性。在来信来访中当事人不服各级法院已经发生法律效力的判决和裁定的申诉是法院发现错判案件的送上门的材料。公民可以通过涉诉信访表达对司法机关的不满督促更高级别机关反思从而形成司法机关的自我规制。（3）涉诉信访为法院抬建了辩法析理的平台有助社会的和
9、谐稳定。现阶段我国民众的法律意识还比较薄弱法律知识比较欠缺。在民众的涉诉信访过程中法院工作人员通过裁判说理、对法律相关条文的阐释有助民众对生效裁判的理解与接受有助当事人自觉履行裁判文书确定的义务从而一定程度上缓解执行难问题。（4）涉诉信访对遏制司法腐败推动廉政建设有积极作用。司法腐败会使民众丧失对法院的信任丧失对法律的信仰。法院开展信访工作上级法院不但可在一定范围内对下级法院司法能力和司法水平起到自我调整作用还可以获得下级法院法官司法廉洁信息从而遏制司法腐败提高权力廉洁度。 2、涉诉信访的弊端表现为:(l)法院采取多种措施运用好涉诉信访这种诉讼外纠纷解决机制的目的是为了降低信访但事实上这种“好
10、结果”又刺激了更多人上访的积极性使法院面临更大压力。随着涉诉信访处理与法院的评价的关联度日益加深信访量的多少成为衡量法院司法水平的重要指标而作为涉诉信访归属单位的法院无疑会强化对涉诉信访的处理。实践中一方面确有部分信访者在上级法院的关注和直接处理下纠纷得以解决合法权益得到维护但这也刺激了其他一些公民上访使得他们相信只要坚持不懈就一定会引起上级法院和领导的重视同时也使得法院处理涉诉信访的压力越来越大矛盾越来越多。另一方面由于涉诉信访特殊的考评机制使得一些信访工作人员持“息讼罢访的想法采取各种方法降低上访率甚至有时会牺牲法律尊严与国家利益以实现其提升政绩的目的最终受到伤害的是信访机关以外的其他所有
11、机关甚至是整个国家制度。(2)涉诉信访损害了法院生效判决的既判力威胁司法权威。涉诉信访中上级法院应信访者的申诉要求不时地自行或指令下级法院启动再审程序对生效判决进行复查这显然与维护法院判决的既判力原则相悖;同时这也使民众对法院失去信任使司法权威进一步被弱化并使得更多的当事人愿意选择信访之路愿意去探寻法院背后的力量。法院的涉诉信访陷入了一个两难境地它越是有所作为就越在无形中损害了法院的权威继而引发更大规模的信访。(3)涉诉信访本应是低廉的纠纷解决渠道但实践中却在耗费着巨大的社会资源。一方面信访者由于各种原因一般都会经历“上访失败再上访再失败”这一恶性循环在给他们带来希望的同时也诱使他们把巨大的财
12、力与精力投入其中另一方面法院也要花费大量的人力、物力、财力来作说服、劝返与息诉工作。 3、当前涉诉信访的最大特点：（1）角色功能严重错位。在制度设计上信访是作为一种正常司法救济程序的补充程序通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但是实践中政府、人大和司法系统都设立了小而全的信访部门民众更多地相信信访这一行政救济手段并把其作为最后的希望所在这样使得各种诉求交错在一起出现了“信访问题综合症”。（2）处在制度之内却又在体制之外。安定团结型信访其最主要的功能应是化解纠纷、实现救济涉诉信访应成为行政性补充救济制度。但在现实中该制度很快超越了行政性补充救济的范畴延伸到国家机关的各个领域从中央到地方现
13、实中关于信访的理念和治理模式基本上是党政不分、政法不分。从法律地位上看信访工作机构并不具有行政职能和权力它不可以也不可能去解决本应由专门的国家机关处理的矛盾和纠纷。（3）从人治向法治迈进但仍未脱离人治的窠臼。从不讲程序到按法定程序办事从只注重实体正义到兼顾实体正义与程序正义我们力图将涉诉信访列车逐步纳入到法治发展轨道。但是从结果来看社会问题及矛盾的解决与否主要取决于主管领导是否关注及措施是否有力即纠纷的化解仍简单停留在德国学者韦伯所言的“魅力型”治理模式之下缺乏制度的传承性。 三、涉诉信访的改革构想与出路 1、坚定不移的施行法治树立法治的权威。信访运行在法律体制之外对培养公民的法律意识极其有害
14、不利于树立法治权威有害于我们的法治建设。信访权利是公民的一项基本民主权利但就信访行为的一般特征而言该行为所指向的必定是信访人的其他实质性权利即民事权利或经济权利、政治权利等因此不能离开信访人所主张的实质权利谈论信访权利。要从国家宪政建设的高度来认识信访制度从政治体制现代化的视野来确定信访功能目标把信访制度作为公民政治参与的渠道把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去以确定司法救济的权威性。在法治的大背景下信访更应该成为政府联系群众、群众参政议政的渠道解决矛盾和纠纷的功能应该归还给专门的行政和司法机关。 2、加快政治体制改革变“人治访”为“法治访”。首先建立畅通公民表达渠道。民众热衷于上访的主要
15、原因是所反映的问题缺乏就地解决的渠道和途径甚至连基本的公民表达渠道也没有或者不畅通被迫舍近求远寻求更高层的权力干预。只有畅通拓宽意愿表达渠道才能将民众和机关从“上访热潮”中解放出来。其次要建立健全人大监督机制。人大要监督但是不能够乱监督一定要严格按法定程序办事监督与支持并重。对质询催办的函件尽可能做到公开化交由民众监督并由新闻媒体及时披露。再次充分保障司法机关独立审判。目前上访中的许多官民纠纷法院因受到行政部门的压力拒不受理或裁决不公的现象时有发生进而引发民众上访。从国家长远利益考虑除去司法行政”色彩加强司法独立性显得极为重要。 3、建立大格局信访机制扩大社会效果。逐步建立健全党委领导、人大监
16、督、政府和法院主办、其他社会各界支持的大格局信访机制实现党政信访、人大信访、司法信访的合理对接。要做到“分工不分家”“分工”要求各个部门在自己权限范围内处理矛盾纠纷不越岗、不越级、不越权特别是党委和人大不能够凭借自身优势干预政府部门和司法机关的正常裁断。“不分家”要求上述部门加强沟通交流通力合作形成解决问题的合力不能够互相扯皮、互踢皮球。党政信访要整合组织体系承担民意收集和纠纷化解功能；人大信访要建立监督专员制度强化利益表达和法律监督功能；司法信访要构建诉讼类案件传送机制统揽权利救济功能。 四、结 语 “在法治的祭坛上摆放太多祭品只能使法治这一概念变得空洞和形式”涉诉信访制度也是如此。无疑我们所谈论的涉诉信访制度是一柄“双刃剑”“它既给广大群众特别是社会弱势群体以希望和慰藉又经常使人们的期待在经过几轮循环后落空它既让广大群众深切体会到党和政府的亲民和温暖又不免使整个社会更长时期地游离于法治的轨道。信访这艘可能通
