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1、影响深远的变革-古城镇中平村实施“四大基础工程”案例分析郫县“四大基础工程”跟踪调研第五小组农村工作“四大基础工程”是指农村产权制度改革、村级公共服务和社会管理改革、农村新型基层治理机制建设、农村土地综合整治。农村工作“四大基础工程”是成都市发挥统筹城乡发展综合改革试验区职能，为建设世界现代田园城市，解决“三农”问题打基础、管长远的重大举措。农村工作“四大基础工程”的实施情况如何、效果如何、还有什么问题，需要通过具体的案例得到解析。郫县古城镇中平村就是本文所选的案例村。一、中平村的基本情况中平村地处于古城镇南面，郫彭路贯穿全村，北距沙西线300米，南距三道堰500米，与花牌村相邻，地貌类型为川
2、西平原，平均海拔500米，地表为岷江冲积平原，下为黄泥沙层，气候属亚热带季风性湿润气候，气候温和，雨量充沛，日照较少，霜期长，四季分明，平均气温15.80c，平均降水量951毫米，平均日照1286.1小时，无霜期281天左右，风向以东北风为主导风向，全村现有村民小组19个，总人口2780人（其中男性1365人，女性1415人），总户数840户，耕地面积3211.7亩。二、中平村农村产权制度改革情况及评述产权制度是社会经济制度中最基本、最重要的制度。现代产权制度是权责利高度统一的制度，其基本特征是归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅。产权主体归属明确和产权收益归属明确是现代产权制度的基础；权责
3、明确、保护严格是现代产权制度基本要求；流转顺畅、财产权利和利益对称是现代产权制度健全的重要标志。农村产权制度改革是统筹城乡试点、推进城乡一体化的系统性制度创新。我国现有的农村产权制度明显不符合现代产权制度的要求，农村土地的农民集体所有权虚置，农村房屋所有权没有法律程序的确认，流转受阻，这就使农民实现对各种农村资产的财产权受限。农村产权制度改革的目的就是“还权赋能”，把农民虚置的、受限的产权实在化，把本属于农民的权利还给农民，从而激活农村生产要素，并使之在市场机制作用下自由流动，最终实现农村生产力的第二次解放。 中平村农村产权制度改革是按照成都市农村产权制度改革的统一要求进行的。中平村坚持“进度
4、服从质量、严格控制程序、群众民主决策”的原则，切实做到“五个一致”（土地、台帐、证书、合同、耕保基金相一致）。为了搞好农村产权制度改革工作，中平村首先是做好宣传工作。村、组干部，部分党员、群众代表参加了镇党委、政府的宣传培训会议后，逐组召开产改宣传动员会，村组干部吃透产改政策，并在群众中广泛宣传，做到群众的知晓度100%和参与度100%，党员、干部在产改工作中示范带头，发挥表率作用。第二是展开了土地房屋清理。组织群众，配合测绘队伍，锁定各村民小组的集体土地所有权面积，锁定各村民小组中的集体建设用地使用权面积，锁定各村民小组的集体建设用地中宅基地使用权面积及村民房屋所有权面积，锁定各村民小组耕地
5、的总面积，锁定各村民小组中农户现有承包地块位置及面积。通过土地房屋清理，各组对土地房屋现状、土地承包关系和人员构成情况进行了进一步核实，并公示了二轮承包台帐面积，特别是核实了国土部门提供的实测图与实际承包土地之间的对应关系，确保了所有土地房屋确权信息不错不漏，并做到清理结果落实到户，与群众见面，以组为单位上墙公示，农户签字认可。第三是进行了人口清理。以组为单位，充分尊重群众意愿，通过群众自主决策，确定本组集体经济组织成员身份，由户代表签字认可，完善每户人口信息，并上墙公示。 第四是制定了确权方案。按照“五个一致”、“起点公平、利益均衡”、“大稳定、小调整”、“就近就亲”的原则，以实测为依据，尊
6、重群众意愿，以组为单位制定详细确权方案，并公示、户代表签字确认。第五是组织实施。先进行承包地确权。不需要进行田块调整的组，依据本组制定的确权方案，按实测结果进行确权公示；需进行田块调整的组，依据本组制定的确权方案，按开展实地调整调出方和接收方签字认可测绘单位按调整后的田块上表、上图公示纠错户代表签字确认的操作程序进行。然后是宅基地和房屋确权。这项工作确保了“地、帐、图”的一致性，锁定农户的宅基地、房屋及承包地地块位置及面积。第六是签订了承包合同。按照各组制定的确权方案，将面积、田块落实到户，签订承包合同。第七是申请颁证。前期工作完成后，达到颁证要求的，以组为单位提出颁证申请，镇政府对提出的颁证
7、申请进行初审后，报县农村发展局、统筹局审查，符合规定的予以公告，对公告无异议的予以登记颁证。第七是发放了耕保基金。按照上级部门制定的耕保基金发放办法，依据土地承包经营确权的信息，开展耕保基金台帐公示、耕地保护合同签订、耕保基金发放等工作。第八是搞好了资料归档。按照规范化要求对农村产权制度改革工作相关文件、资料进行归档，以备查阅。经过上述工作，中平村共签订了耕地承包合同855份，发放了承包经营权证855本，承包耕地面积为3212亩；发放了耕保基金卡855张，耕保基金1156212元；发放了集体建设用地权证800本，集体建设用地权面积200000m；发放了农村房屋权证800本，房屋产权面积1700
8、00 m。农村产权制度改革的目的是“还权赋能”，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。通过确权颁证，可以说归属清晰了、权责明确了，但目前还看不出保护严格，更看不出流转顺畅。调查发现村民中“所有权”意识还很重，总觉得土地是“国家的”，缺乏是土地“权利主人”的意识。最能唤醒“权利主人”意识的行为是“流转”，但在中平村还看不到地权、房权的流转。因为缺乏流转，“赋能”-通过经济资源权属流转提高资源配置效率也就没有体现出来。因此，尽快建立顺畅的农村包括地权和房权在内的经济资源交易流转机制，构建农村包括地权和房权在内的经济资源交易流转平台应是目前应该解决的问题。否则，“还权赋能”就不可
9、能实现。三、中平村新型基层治理机制建设情况及评述农村新型基层治理机制建设的总体要求是坚持和加强党的领导、巩固党的执政基础，以保障群众主体地位为核心，以建立村民议事会制度为突破，积极推行村组自治事务决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与村民自治职能分离，完善农村公共服务和社会管理体系，完善集体资产经营管理机制，拓宽民主参与渠道，保障民主权利，强化权力监督约束，着力构建党组织领导下，以村民自治为核心、社会组织广泛参与的新型村级治理机制。中平村在农村新型基层治理机制建设中坚持党的领导，改进基层党组织领导方式；坚持尊重群众主体地位，保障群众民主权利；坚持职能分离、权责明晰、多元参与、协
10、作共治；坚持综合配套、统筹推进。在农村新型基层治理机制建设中平村首先是按照古城镇党委专题会议讨论确立的古城镇关于创新农村治理结构的方案，建立了支部书记全面负责，四职干部全程参与的工作机制，明确责任、相互配合。第二是组织召开了农村新型治理机制建设工作动员大会、村民小组会议、村民会议等相关会议，广泛宣传农村新型治理机制建设工作的方法和主要内容，采取逐户发放古城镇创新农村治理结构宣传单2000余份，悬挂布标4幅，张贴小标语40幅，制作专题宣传栏等形式，宣传工作达到全覆盖。第三是结合实际，研究制定了具体操作办法和各类实施细则，召开党员大会、村民大会等讨论通过了包括中平村村民自治章程、中平村村级组织联席
11、会议细则、中平村村党支部工作细则、中平村村民委员会工作细则等十个文本。按照“三权分设”、相互制衡、相互配合的原则，理顺村集体事务决策、执行、监督关系。通过民主选举产生了村民议事会，成员41人（其中村社干部15人），产生了村民监督委员会，成员5人，也产生了各村民小组议事会，各小组成员5-9人，完善了户代表会议、村民大会、村民议事会等“三会”组织，确立村民议事会决策主体地位；村民委员会下设社会事务委员会、治安调解委员会、经济服务委员会并确定负责人员及其职责，强化了村民委员会的执行能力，强化了民主监事会对执行主体的监督功能，切实做到还政于民，让民做主，有效地推进了基层民主政治建设进程。中平村由村支委
12、、村委在调查研究的基础上召开联席会议确定重大事项议题，由村民议事会投票表决决策，由村民监督委员会监督实施和验收。已通过表决、实施和验收的事项包括中平村中平苑中心广场建设项目、中平村中平苑中心广场安装健身设施项目、淘修农毛渠项目、购买洒水车及运行项目、村务财务公开墙建设项目、中平村治保巡逻、中平村淘污及垃圾清运、老年人活动等。已通过表决、正在实施的项目包括沿成彭快铁道路项目。中平村农村新型基层治理机制建设效果是明显的，因为按照公开、公正的操作程序执行，腐败失去了滋生的温床，群众了解了真实情况，群众满意度、认可度显著提高。其实这就是党的执政能力提高的表现，因为获得政治认同是最大的执政能力。中平村农
13、村新型基层治理机制建设也存在一些需要解决的问题。第一是在推行农村新型村级治理机制中，如何确保和加强党对村民自治的领导的问题。党在农村的基层组织是实现村民自治的领导核心，其工作职责是，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。既要加强党的领导，又要实现村民自治，这对村党支部提出了更高的要求。中平村村民议事会成员中，党员所占比例超过45%，这为村党支部在议事会中开展工作创造了良好的条件，可以在村民议事会中成立党小组，接受村党支部领导，引导村民议事会在党的政策和法律规定范围内，依法行使自治决策权。第二是如何明确界定并处理好村民议事会、监事会与村民（代表）大会、村支部、村委会、村级集体经济组织之间
14、的关系的问题。村民（代表）大会系村民自治基层治理最高决策机构的法律地位，不容削弱和改变。村民议事会、监事会、村委会、村集体经济组织，都是以此为基础，经授权、委托而产生和形成的村级基层自治机构或组织形式。因此，农村新型村级基层治理机制的进一步健全和规范，应当始终围绕加强和完善村民（代表）大会制度这一终极目标进行。村集体经济组织系村民因其身份和生产资料（主要是土地）彼此之间存在的依附关系，而形成的自然法人组织，其法律性质既是人合组织也是资合组织。村民议事会受村民（代表）大会委托，在授权范围内代行大会决策权，村级集体经济组织法人代表的选任以及集体经济组织重大经济决策事项和重大经济开支事项，应当向议事会报告并经议事会决定后方可实施。第三是如何解决农村家族势力影响和操纵议事会成员选举的问题。农村家族势力影响由来已久、根深蒂固，其对村民议事会决策的影响力不可小视。要解决这一问题，保证制度设计的公平性是关键。其一应当从组织议事会议
