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1、推进地方政府预算公开的思考 一、政府预算公开的意义和背景当今世界，政府预算公开已经成为一个现代政府、文明政府和责任政府必备常识。政府预算公开是指政府预算的依据以及预算的编制、审批、执行、决算、内容整个过程都必须依法向社会公开。狭义上的预算公开主体是各级政府，公开的对象是各级人大。广义的预算公开主体不仅仅指各级政府，在我国还包括党政机关等其他国家机构，对象除了人大，涵盖所有公民。政府公开预算不仅在发达国家司空见惯，我国的政府信息公开条例亦有规定。预算资金作为公共资金，取之于民，用之于民，预算公开是应有之意，对于满足群众的知情权、方便群众监督，督促政府养成廉洁意识和节约意识， 杜绝腐败，用好纳税人
2、的钱，具有重要作用。推动预算公开不是目的，最根本的是通过预算公开加强人大对政府预算管理的法律监督和社会的民主监督， 促进政府改善预算管理，用好人民赋予的财权。2009 年，国务院有关部门首次向社会主动公开经全国人大批准的当年中央财政收入预算表等4 张报表。2010 年又增加到12 张表格， 涵盖了政府性基金预算和国有资本经营预算。随后共有74 个中央部门向社会公开了部门预算收支总表和财政拨款支出预算表。2011 年4 月，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署进一步推进财政预算公开工作，要求中央各部门公开2010 年度“三公”经费决算数和2011 年“三公”（公款吃喝、公车私用、公款
3、旅游）经费预算情况，提出要大力推进地方财政预算、决算公开，特别强调地方政府及其有关部门要比照中央财政做法，公开经同级人大或其常委会审查批准的政府财政总预算和总决算，并做好部门预算、“三公” 经费等公开工作，监管、控制“三公”经费。中央部门主动“晒账本”，为地方政府做出了表率。上海、广州、四川、陕西、湖南等省份，以及深圳、成都、北京等城市都逐步进行了政府预算公开的有益尝试。从中央和地方已公开的预算信息情况来看，一是基本都有两个总表，“收支预算总表”和“财政拨款支出预算表”，但仍比较粗，缺乏足够的细节，表内所列支出项目大多为一般公共服务、外交、住房保障支出等，公示深度也还显得不够。二是对于公众关心
4、的“三公”消费（公款吃喝、公车私用、公款旅游）等问题，无论在中央还是在地方， 在公开的预算中还甚少体现。三是从发展趋势上看，政府不仅应公开预算，同时也应公布决算，让公众清楚明白地知道政府拿了钱打算做什么、正在做什么、已经做了什么，允许广泛地讨论、质疑甚至批评，使公共财政走向阳光财政。二、地方政府推进预算公开面临的问题和挑战近年来，一些地方政府除了每年在媒体定期发布上一年预算执行情况和下一年的预算（草案）外，还曾实行过“参与式预算”，即将涉及公众切身利益的公共项目建设资金交给公众讨论，由公众决定如何使用，并选择试点，使预算编制更加公开、民主、透明。为进一步增强政府预算透明度，各地又进一步完善了提
5、请人大审议预算的内容和方式。一是将政府预算与本级部门预算一并上报当地人代会审议。二是将基金预算草案上报本级人代会审议。三是对主要结算项目进行说明，并上报本级人代会审议。四是将上年预算执行及本年预算（草案）上报本级人代会审议，接受人大代表监督。可以说，各地各级政府在预算公开方面还是顺应了形势发展需要的。但受全国预算公开刚刚起步，许多方面尚不完善的大环境影响，也面临一些共性的问题和挑战。一是预算公开步伐偏慢，公开程度不够。政府预算公开步伐偏慢，一些部门对预算公开态度不积极、不主动，犹豫观望，很多应该主动公开的单位还没有动静，还有许多部门以“国家机密”为借口，拒绝公开。二是预算报表公开不及时。按照我
6、国政府信息公开条例的要求，各级行政机关应该在每年3 月31 日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告，而在许多地方，“政府性基金预算收支预算表”却难以做到及时公布，往往是一拖再拖。对财政预算草案的审议和批准，是人代会的一项重要议程，政府应提前将财政报告讨论稿交给代表审查、讨论，并广泛听取代表的修改意见，代表在会前应认真调研。但现在许多地方政府只是在会前几天才将报告草案定下来，报送给人大，也只能在会上将材料发送给代表，绝大多数代表无从审议，甚至没有审议，就仓促举手通过，必然降低预算审查的严肃性。三是预算的透明度不高，公开内容不细，公开范围还不够广。有些财政部门预算草案科目只列到类一级， 没有
7、款、项、目的具体内容，有些虽稍细一些，但也只列到款级科目，比如说仅仅列出基本建设金额多少，却没有每一笔支出的具体内容。面对这些庞大的分类数字，“外行人看不懂、内行人说不清”，尤其人民群众关心的民生项目支出，有些仍然无法确知，实质和深层次问题尚未涉及。四是预算外支出很难公开。引发社会普遍不满的“三公”经费缺乏公开，进而缺少公共约束。造成上述情况的原因主要有以下几个方面：首先，思想认识上，不少政府官员预算公开意识薄弱。加之长期计划经济体制的影响，政治文化比较封闭，开放程度比较低， 多数官员习惯了谨言慎行、“秘而不宣”的工作模式，对信息公开较为排斥。其次，受利益驱使，不少部门对预算公开有抵触。尤其是
8、一些经济发展相对落后的地区， 体制创新比较缓慢，政府工作人员大多依赖从旧体制中获益，预算公开必然会冲击他们的既得利益，他们或出于害怕丧失既有获利条件，或出于害怕得罪人，或出于害怕损害政府形象而破坏社会稳定，或出于害怕影响自己仕途，使得他们对待预算公开能拖就拖，或避重就轻，使预算公开流于形式。例如预算外支出就因利益使然难以公开，大多数被认为“不适宜”公开的预算条目隐藏在“其他支出”的大类里，由于看不到具体支出用途，人大审议时就容易通过。再次，人大对政府预算的监督不到位。其一，在我国政治实践中，政府预算必须经由同级人大审查， 然而事实上，政府行政权力过大导致人大对政府无法做出有效的“硬约束”， 政
9、府基本上“垄断”了预算信息，详细的预算连各级人大也无法获得，更谈不上约束。其二，从2003 年“两会”开始，中国政府预算报告不在大会全体会议上阅读，只发给代表自己看，会议结束后收回，导致代表在短时间内很难对预算报告进行详细研究。其三，根据我国预算法规定，各级财政部门都是在本级人大会召开一个月前，把本级预算提交人大专门委员会进行初审。然而在实际操作中，政府报送人大审批的主要是预算报告，所附的“预算草案”只是大类数字。在人代会期间，发放给代表们的也只是预算执行报告，而不是具体的预算，内容很粗，科目不细。人大根本无法接触到具体的数字， 无法对预算草案进行实质性审查，人大代表也难以有针对性地提出批评和
10、建议。同时，现行不合理的预算管理体制制约了预算公开的进一步深化。如我国预算法规定，年度中财政资金在科目间“流转”不需人大审批，这就为各种“预算外资金”留下空隙。再如许多政府财政收支情况中，包括社保资金、土地出让金在内的许多“预算外资金”运用情况，财政部门都不清楚，对当地国企资金管理， 当地财政部门也掌握不多，因为还有一部分是属于央企和各部委直属的企业。在这种情况下，各级财政部门即使想公布完整的预算， 也难免“以偏概全”，更可能因此而触犯到其他同级甚至更高级别部门的利益。加之缺乏对部门预算编制的监督和绩效考核机制， 尤其缺乏对各部门预算公开的“问责机制”，使预算公开举步维艰。最后，公众参与程度低
11、。一些地方由于经济文化水平比较低，人民群众公民意识淡薄，大多认为政府怎么花钱是政府的事，对政府预算信息公开关注程度不够。三、推进地方政府预算公开的对策建议地方政府推进政府预算公开，一方面必须积极服从国家政府预算公开的整体布局， 同时也要从当地实际出发，积极稳妥地渐进展开。一是要转变观念。预算改革在今天已深入人心。把“公共”性质的财政预算当成机密的观念在现代社会早已过时。财政信息公开不仅不会引发社会矛盾，反而能够增强公众对政府的信任，更有利于社会稳定。虽说公开预算账本等敏感信息增加了政府工作量，甚至还会自曝家丑， 给政府部门工作带来压力，但这正是建设责任政府、透明政府的需要。政府如果对不涉及国家
12、机密的预算信息讳莫如深、秘而不宣，难免会使公众认为政府预算是在搞暗箱操作，反而会对政府公信力产生怀疑。公众关注政府账本，除了体现公民的社会责任感与民主监督意识以外，更多的是出于对政府预算管理关心，有助于帮助政府精打细算，把纳税人的钱用到刀刃上。二是在关涉自身利益问题上要服从大局、立足长远。公开政府预算相当于政府花钱的全过程暴露在公众眼前，必然触及到一些政府部门及其工作人员的既得利益。对此，相关部门和人员对待预算公开必须立足长远，从社会发展大局出发，正确处理好国家、集体、个人三者利益， 眼前利益和长远利益，局部利益和整体利益的关系，在共赢与和谐中获得个人利益的满足。三是要进一步发挥人大在预算公开
13、中的作用。近几年，人大代表监督政府部门财政资金用度在一些地方两会上已表现出好的势头， 如在2011 年的广州市两会上，广州市人大代表钟南山就广州亚运会实际开支远超预算向有关部门提出质疑， 就是一个好的开端。地方政府对此应以包容的心态，鼓励人大代表就政府预算直抒己见。人大代表也应畅所欲言。各级政府部门要认真听取代表意见、从善如流，坚决不能打击报复。四是加强对预算外资金的有效监督。财政不便公开的很大一部分是预算外资金。这部分资金包括各级政府部门的行政性收费、社保基金、地方政府土地收入、国有资本收入。预算外资金不受各级人大监督，各级政府想怎么花就怎么花。为此必须将其纳入人大监督范围。五是以制度化形式
14、规范“三公”经费公开。建议增设“三公”经费的预算分类项目。目前我国财政预算分类中并没有专设“三公”经费这一科目，一些不合理的“三公”消费极易隐形于“其他支出”。为此，“三公”经费的公开不仅应当明确每一笔支出的数额，而且应当解释每一笔支出的用途。六是预算管理要尽可能做到公开、透明、规范。政府部门仅公开预算还不够，更重要的是通过预算公开满足群众的知情权， 进一步拓展公众监督渠道，从而管住资金。为此，一是部门预算要清楚细致， 明确每一笔支出的数额，让一般人都能看得懂。二是扩大公开范围，细化公开内容。公开的预算信息应覆盖所有公共收支和公共资产。除国家秘密之外，预算收支各种分类的各级次信息，包括类、款、
15、项、目都必须公开。对公开的财政预决算要作出通俗易懂的说明，并与预决算同时公开。政府不仅公开预算，同时也要公布决算，让公众知道政府拿了钱打算做什么、正在做什么、已经做了什么，允许广泛讨论、质疑甚至批评。三是在预决算公开方面，逐步改进和完善现行编报格式，按照财政部统一规定进行公开。四是在部门预算公开方面，逐步公开社会各界关注的支出， 尤其在重大民生支出公开方面，处理好保密与公开的关系，逐步实现“以公开为原则、以不公开为特例”。七是在体制机制上，建立对部门预算编制的监督和绩效考核机制、科学的部门预算支出绩效评价指标体系、部门预算支出绩效评价的专门法律法规、各部门预算公开的问责机制，并将其纳入政绩考核体系中。另外，党政机关也要逐步公开财政预算。现在的预算公开还仅限于行政机构，党政机关也吃财政饭，其预算也应公开。广州市纪委及监察局在官方网站上公布了各自的2011 年部门预算编制说明，实属全国首例，在党务公开上又深入一步，各地政府也应有所借鉴。还要将政府预算公开同反腐倡廉结合起来，同时发挥并保障市民在政府预算公开中的参与作用。地方政府预算公开由于刚刚起步， 且牵扯到各方面利益，加之大的体制环境的制约，需要有一个逐步完善的过程，必须积极稳妥、循序渐进地推进地方政府预算公开制度的建立，这就要求既要与中央政策保持一致，又要结合当地实际有所创新，并避免流于形式。
