叶裕民_创新数字化城市管理

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1、“城市管理值得花一辈子时间去研究。”说这番话时，中国人民大学教授叶 裕民已经在这一领域扎根了近三十INSIGHTS年。其实，她在读硕士时，就对城市、城市运行规律有了初步的了解。而后在中国科学院的工作期间，通 过对诸多城市走访、座谈，她对制度运行的弊病和进 步性有更深入的认识。2000年当中国城市化正处于高 速成长的起点时，她又在博士论文中国城市化之 路：经济支持和制度创新中提出了推进城市化最关 键的两大路径：一是工业化，二是制度创新。叶裕民认为，城市化的终极目标是城乡一体化。 她经常把城市化比作一条由农村社会驶向城市社会彼 岸的大船，工业化好比河水，制度好比河床。“大船 的载重取决于河流里水的

2、多少：水越多，船的载重越 大；船的运行还取决于河床状况：河床如果曲折，多 暗礁，大落差，虽然水可以通过，但船不能通过，或 者只能过很小的船，造成城市化的非健康发展。通向 工业化城市化的目标就要疏浚河床，破除制度障碍， 加快制度创新。”在跟踪统筹城乡发展的过程中，叶裕民与地方政 府还保持一些合作。在她的印象中，与朝阳区的合作 则比较偶然。“皮定均在推进数字化城市管理工作方 面做得很前沿，但他们觉得数字化实践科学推进，要 加强理论研究，需要与学者沟通。2006年，中国人民 大学城市规划与管理系刚刚建立时，皮主任便亲自带 了团队来到我系，希望能够共同探讨数字化城市管理 的理论问题。就这个会议室，我们

3、开始了对于我们合 作具有历史性意义的交流。”叶裕民说。会议开始时，叶裕民还认为，人民大学研究的宏 观城市管理与政府机构从事狭义的市政管理是两个概 念。但在皮定均介绍朝阳区数字化城市管理的整体情 况不足半小时，叶裕民就被朝阳模式深深吸引，她开 始觉得这是中国城市管理的发展方向，而听完整个介 绍，叶裕民则深信：“这就是解决中国城市化管理传 统顽症的一个非常有效的措施，值得我们花时间和精 力去探索、总结和进一步提升，我们一拍即合。”回忆当时的情景，叶裕民说，很快形成合作意向不叶裕民：创新数字化城市管理朝阳模式符合中国城市管理发展 的需要。政府之于城市的发展而 言，在我们看来无非六个字：规 划、建设、

4、管理洞见中国人民大学教授叶裕民中国城市管理面临非常严峻的挑战，最大 的问题是管理成本高、效率低。高效率，城管部门要尽可能用少的资金，去做更多的工作。这种低成本，高效率，使他们主要管面子上的 事情，上级政府看得见的事情，管好管的事情，甚至 于以罚代管，很难在工作中真正把老百姓的根本利益 放在最重要的位置，致使我们城市管理的表面化、利 益化、冷漠化。表面化是只做表面的事情；利益化是 以部门利益为导向，追求低成本、高效率；冷漠化则 表现为对老百姓真正需要的管理关注远远不够。另外，中国城市化处于高速成长的状态，每年有 大量的人口进入城市。这些人不熟悉城市的秩序，不 熟悉城市的规矩。同时，城市管理也漠视

5、他们，把他 们排斥在城市之外，没有给予他们公平的待遇，这就 导致他们与城市管理的对抗摩擦，使得城市问题显得 更加复杂和多样化。城市管理非常难面对越来越多的 城市问题，政府就设置越来越多的部门去管，城市管 理部门越分越细，每个部门的问题都很多，都要很多 的资金支持，政府在城市管理上的投入只能不断增 加。因此，部门内部管理的“低成本、高效率”和整 个城市管理的“高成本、低效率”就形成了一个悖论。中国的城市管理面临的严峻问题是城市管理部门 化管理制度带来的弊病。数字化城市管理就是在上述 的一个两难的选择过程中，一个严峻的挑战面前，破 除城市管理悖论，探索低成本、高效率的管理路径。新经济导刊：在上述背

6、景下，各城市探索推出 的数字化城市管理又有何创新之处？叶裕民：数字化城市管理的进步性在于，它利用 了现代的数字化技术，通过制度创新和流程再造，建 立了一套全新的高效率城市管理体系，这个全新的管 理体系主要体现在六个过程。我们称之为六化：即反 映问题社会化（Public participation），确定问题标准 化(Standardization)，解决问题责任化(Accountability)， 分析问题数字化(Digitalization)，组织机构权威化 (Authorized)，监督过程公开化(Open)，总结为CITY- PODAS 模式。首先，这是建立在技术进步的基础之上，而技术

7、进步则表现在建立了一个全新的技术平台。比如环卫 系统原来对哪里有垃圾，哪里没有垃圾并不清楚，现仅是因为数字化城市管理的先进性，还由于朝阳区监督指挥中心领导皮定均主任对这份事业的执着、敬业 和发自内心的热爱“。一个城市也好，一个部门也好，只 要领导认识到位，方向把握准确，勇于创新，敢于坚持， 这个城市（领域）的工作一定能够做出重大成就。”而 她的另外一个直观的感受是：“朝阳区善于借助社会的 力量做事。比如技术的力量借助国研软件等企业的，理 论的力量借助人民大学、北京大学以及其他一些研究 机构的。善于借用外脑是智慧政府的共性。”新经济导刊： 中国城市管理存在哪些问题？ 数字化城市管理产生的背景是什

8、么？叶裕民：中国城市管理发展了几十年，但目前面临 非常严峻的挑战，最大的问题是管理成本高、效率低。 政府花了很多钱，建立了一支庞大的队伍，但管得不 好，城管形象很差，老百姓很生气，企业不满意，政府 也不满意。成本高、效率低成为城市管理的一个顽症。为什么会成本高、效率低？因为现在的城市管理 采用的是部门化管理机制（针对一个城市来说，主要 是条条管理）。这种条块分割的部门化管理最大的问 题是，每个部门决策、执行、监督一体化。在管理的 过程中要管什么自己说了算；在执行过程中也没人监 督。城管部门每年向上级报告，做了多少工作、派了 多少人、花了多少钱。因为部门管理追求的是低成本、1171-2/2011

9、 New Economy Weekly / 新经济导刊 /SPECIAL REPORT特别报道在通过建立一个数字化系统GIS，这相当于可以放大的地图，可以通过协管员队伍的工作，把城市中 所有管理对象和管理问题都标志上去。要看这个城市 的电线杆，要了解城市哪里的井盖丢了，哪里有垃圾 堆放，哪里有违章建筑，通过 GIS系统，瞬间展示在 你眼前。CITY-PODAS 模式的管理架构有效打破了部门化 管理的诸多弊病。部门化管理的核心问题是决策、执 行、监督一体化，对外部来说，它是个黑匣子，外部 对其一无所知。现在，决策在外部、执行在内部、监 督又在外部，所以监督、决策、执行分立，信息化技 术可以无遗漏

10、地反映问题，导致各部门出现问题无可 回避，所有问题都要解决，解决结果有社会监督，公 开展示，迫使部门不得不高效解决问题，加上 CITY- PODAS 模式中各部门的协调机制，可以大幅度降低 管理成本。因此，CITY-PODAS 模式的创立是城市管 理革命性的进步。新经济导刊：现在很多地方都在借鉴 CITY- PODAS 模式，北京市也在按这一流程重新组织自己 的城市管理。这六化的具体内容是什么？叶裕民：这六化包括：第一，反映问题社会化。 建立了一支专业的监督员队伍，通过特殊的终端与监 督指挥中心通过特殊的网络连接，每天在责任分配的 网格里进行例行监督，发现问题就拍照、上报 ；同 时，老百姓也可

11、以通过电话、互联网反映问题。这样 反映问题就社会化了，也非常客观。第二，确定问题 标准化。问题上报后，对于其是不是能构成问题，这 个很重要。对于什么是问题，什么不是问题，北京市 的城市管理一整套法律法规详尽地规定。比如：一张 纸不能算环境卫生问题，一堆垃圾就算是环境问题 了，电线杆歪了1度不是问题，但歪了30度就是问题 了。依法确定问题和管理城市是 CITY-PODAS 模式的 核心要求。第三，解决问题责任化。确定问题后，这 个问题谁去解决，就要回到各个部门，因为各部门有 技术，有专业设备，不可能让电力部门去搞环卫，这 样决策和解决问题的主体不同。第四，监督问题公开 化。问题解决没有，解决得怎

12、样？当然不是各部门说了算。你说自己解决了多少问题，如果反映了100个问题，你解决了50个，你的工作就不合格。只有按质 按量按规定时间解决问题，并且再有协管员实地核实 后，才对这个问题结案。社会监督大幅度提高了城市 管理的公开化和透明化。第五，分析问题数字化。一 年下来，各部门做得好不好，做得怎样，通过数字来 分析问题和展示：用一系列的图表和数据，今年各部 门、各街道、各社区发现了多少问题，解决了多少问 题，结果便一目了然，并将结果通过各种方式公布社 会。第六，组织架构权威化。如果各部门不管怎么 办？我们将问题反映到电力部门，但如果电力部门不 去解决的话，就需要一个权威机构去勒令它去解决， 这就

13、是组织架构权威化。这需要政府的高层领导定期 参与综合协调会议，解决重大疑难问题。118 /新经济导刊 / New Economy Weekly 1-2/2011系统。这一跨越最大的亮点是，在全模式的监督之下，所有的政府部门都兢兢业业履行自己的职能，这样就 可以避免政府的不作为，会提高工作效率。尽管如此， 朝阳模式也还有很多值得探讨的地方。朝阳模式的衍生过程中，也有三大创新：第一， 朝阳模式最早起源于东城区的网格化管理。东城区的 网格化管理最大的突破是技术突破，其核心是建立了 网格化的数字信息系统以及相应的管理机制。但是， 东城区具有其特殊性，是党中央国务院办公所在地， 也是北京市政府机关所在地

14、，面积小、城市发达、居 民素质高、投入力量大、管理难度相对较小；而朝阳 区面积大、人口多，城乡结合部不仅有大量农民，更 有大量外来人口，对朝阳区来说，要建立这样一整套 机制其实难度非常大。第二，朝阳区的管理模式突破 了原来的管理模式（主要是部件管理和少量的事件）， 突破了原来的狭义的市政管理范围，将其延伸到社会 管理、人口管理、城市安全管理、经济管理乃至延伸 到科教文卫等全覆盖，这是一个很大的进步。因为全 覆盖，对整个经济都提供了很好的条件，是个很好的 推进。第三，朝阳模式调动了基层民主的力量进行合 作治理。政府作为第一主体，要求社区来按照数字化 管理要求协同政府进行管理，大幅度提升了公众参与

15、 的积极性和主动性，也提高了居民作为城市主人的使 命感和责任。新经济导刊：朝阳区探索的“全模式”数字城 市管理系统与 CITY-PODAS 模式相比，又有哪些一 致性？叶裕民：第一，建立了一种无缝化的政府社会服 务管理模式，把政府管理社会的所有职能都纳入其监 督之下。原来 CITY-PODAS 模式是针对城市问题来设 计管理，现在是针对政府职能，所有的政府部门所有 职能都纳入这个框架下，所以无缝（无缝三层意思： 一是没有缺漏，二是没有重叠，三是相互协调）。只 要政府管理领域出现问题会完全暴露在公众面前。朝 阳模式的四大无缝化表现在：一是部门职能的无缝 化；二是，社会管理空间的无缝化：农村、城市

16、社区 街道都无缝化管理起来；三是，制度的无缝化，各项新经济导刊： 您对朝阳模式比较了解，朝阳的数字化城市管理模式是如何演进的？与其他城市探 索的数字化城市管理模式相比，朝阳“全模式”先进 性在哪？叶裕民：朝阳模式确实算是一个革命性的创新。 对于解决传统城市管理制度产生的高成本、低效率的 问题有了非常大的突破。其演进过程可以分为三步 走：第一步，2005年，把东城区网格化管理的先进模 式在朝阳区应用，建立数字化管理的基础建设，全面 广泛运用东城的技术创新，开展数字化、网格化管理。 第二步，把东城区的模式进一步提升、推广运用到经 济社会的各个领域，初步形成了 CITY-PODAS 模式的 雏形，CITY-PODAS 模式就是从这里提炼出来的。第 三步，今年以来，朝阳区建立和