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1、应急决策的结论与讨论完善信息源和信息渠道，做到信息源和信息渠道“双灵敏”并实现两者之间的有效匹配，建 立健全基于信息的适应性政府应急决策机制，对提高突发事件应对能力、全面做好应急管理 工作具有重要的实践价值和理论指导意义。本章总结了本研究的主要结论，提出了主要的政 策建议和未来进行进一步研究的方向。一 基本研究结论本书以信息源和信息渠道为切入点，研究突发事件的演化过程与信息传递规律，结合典型案 例分析当前中国“碎片化”的官僚制应急决策模式的典型特点和薄弱环节，从完善信息源和 信息渠道的视角，提出了基于信息整合的多阶段、多主体、多层级的适应性政府应急决策模 式的基本思路。通过研究，得出如下主要结
2、论。结论一：突发事件情景下的应急决策是一个多阶段、多主体、多层级的适应性动态演进过 程。突发事件具有事前、事发、事中、事后的全过程生命周期。特别是在当今社会，随着区 域性和全球性重大挑战日益增多，越来越多的突发事件具有跨地区、跨部门、跨时空等“跨 界”扩散传播的特点，这使得应急决策也成为一个多阶段、多主体、多层级的适应性动态演 进过程。在阶段上，应急决策包括信息收集研判（以事发地上报信息等为信息来源）、事态 认知和方案选择、方案执行与反馈等不同环节，并随着事态的动态演进而不断循环往复。在 主体上，应急决策既涉及政府体系内的不同地区和不同部门，又涉及政府体系外的其他各类 组织，建立跨地区、跨部门
3、甚至跨国合作互助机制以及全社会有序参与机制成为必然。在层 级上，随着事态从地方波及局部地区或全国很多地区甚至全球，应急决策通常遵循由现场到 后方、由低层到高层的动态演进过程；同时，根据决策权在组织中的分布情况，应急决策的 链条包括前端、中端、后端，同一组织内的应急决策自上而下也分为战略决策、战役指挥、 战术行动等不同层次。结论二：信息是决策的基础和依据，应急决策本质上是一个收集、分析、传递、研判和运用 信息的管理过程。信息是决策的基础和依据，也是决策的先导和前提。信息的完备程度是影 响决策者行为选择的关键变量之一。有关灾荒反应的研究将政府预警和反应失灵的原因分为 “不知”“不能”“不愿”救荒三
4、类。其中，“知（情）”是“能（够）”和“愿（意）” 的前提。决策者只有在准确获得有关信息的基础上，才能对事态进行研判，在此基础上确定 决策方案。特别是在高度集权的官僚制下，普遍存在体制性的信息传递失灵现象。根据决策 过程中信息的完备程度和时间的充裕程度，可把决策划分为科学决策、预案决策、主观决 策、紧急决策四种类型。信息失灵是突发事件情景下决策者都会面临的重大挑战，信息的稀 缺性、分散性、有限性等特征使得信息的准确获取与有效传递对应急决策至关重要。在突发 事件情景下，信息的精确性和清晰度在信息流的各个环节可能遭到破坏，对决策者产生各种 噪声，决策者经常面临信息不准确、不及时、不完全等信息失灵问
5、题，在高度压力、时间有 限和信息不对称的前提下做出非程序化决策。因此，可把应急决策过程的实质看做对相关信 息的收集、整理、分析和运用的过程。突发事件发生后，决策者最为重要的工作是在既定的 信息基础上对问题进行界定，在准确研判的基础上迅捷有效地采取各种应急处置措施。结论三：信息源和信息渠道是影响应急决策的两个相互独立的基本变量，只有在两者清晰畅 通且恰当匹配时才能实现优质高效的应急决策。信息的完备程度，同时受信息源是否清晰、 信息渠道是否畅通的影响。信息源主要是指突发事件本身的属性、特征和内容，即突发事件 本身的信息，包括自然属性和社会属性两个方面。信息渠道主要为信息传递的工具、手段、 通道以及
6、相应的信息传递人员等软件和硬件要素。从信息源是否清晰、信息渠道是否畅通来 看，应急决策主要包括信息源模糊且信息渠道不畅（情形I）、信息源清晰但信息渠道不畅（情形II）、信息源模糊但信息渠道畅通（情形III）、信息源清晰且信息渠道畅通（情形 IV）四类情形。导致信息源不清的情形，分为突发事件本身信息不清（客观模糊，S1）、决 策者研判不准或故意瞒报（主观模糊，S2）两类；导致信息不畅的情形分为信息传递的通信 工具、技术手段、信息人员受冲击无法发挥作用（信息传递的软硬件受损，C1）、信息渠道 杂乱或不同信息渠道之间相互冲突（信息渠道杂乱，C2）两类。应急决策同时受信息源和信 息渠道两个相互独立的基
7、本变量的影响，只有信息源清晰、信息渠道畅通并且两者恰当匹配（“双畅通、互匹配”），才能出现所谓应急决策的“机会之窗”，此时信息才能及时、准 确、全面地传递到上级决策者手中；上级决策者以这些客观真实的信息为基础，才能及时准 确地对突发事件进行界定和认知，在此基础上快速高效地进行应急决策。结论四：中国的应急决策体制在很大程度上是一种“碎片化”的官僚制，导致决策者对非常 规突发情景的认知和应对呈“撞击反应”的被动模式：在权力纵向分配上，以上级垂直管 理为主、地方属地管理为辅，相对集权于上；在权力横向分配上，以分类管理为主、发挥综 合管理和议事协调机构职能；在条块关系上，职能交错、相互分割，衔接配合不
8、够；同时， 决策过程以追求共识和程序化为主，保留必要的弹性和灵活性。这种超稳定、“碎片化”的 官僚制应急决策模式具有固化、分割、超稳定的属性，同时存在官僚制过度和官僚制不足的 现象。一方面，这种体制自上而下的“指挥命令”特性使得它具有很强的刚性，上级对下 级具有很强的控制能力，整个体制的组织动员能力很强，在面对确定性程度高的常规性突发 事件时能够按部就班地照章办事，迅速按常规进行认知和决策；另一方面，这种体制的“碎 片化”特性使得权力在上下级之间、部门之间、地区之间、条块之间、军地之间呈分散、割 裂的状态，在缺乏上级统一指挥命令的前提下难以对各种新情景进行信息共享和协同应对。 在“碎片化”的官
9、僚制下，上级在应对突发事件时最大的难点不在于事件发生后如何进行广 泛的组织动员和强有力的抢险救援，而在于在事件发生初期如何突破“碎片化”和层级制的 藩篱，及时获得完整、有效的信息，进而做出准确的研判。由于信息和资源不能完全共享， 在面对复杂多变、不确定性高的突发事件情景时，部门之间、地区之间、条块之间、上下级 之间以及军地之间容易出现相互扯皮和摩擦的现象，加之人们往往缺乏有关事件实际状态、 演变规律和危害程度等方面的充分信息，无法及时对突如其来的突发事件事态现状和发展态 势做出准确认知、研判，并且各类应对主体和应急资源本身可能很难适应突发事件在短时间 内所形成的峰值需求，容易导致决策者对事态的
10、辨识和认知呈“撞击反应”的被动模式。 结论五：“非典”疫情、汶川地震、襄汾“98”溃坝事故三个案例都属于典型的应急决策 “失败”案例，但信息源和信息渠道的影响方式和影响程度不同。根据基于“质量时间” 的决策效果分类，三个案例的应急决策过程和结果都“失败”，有关部门和决策者未能在事 件发生后的第一时间迅捷有效地做出正确决策，决策时滞较长，决策质差较大。应急决策和 应急处置过程整体呈被动式“撞击反应”模式，决策者对所发生突发事件事态的认识、判 断和决策都经历了一个由“抵消型”决策情形向“弥补型”决策情形逐步演变的曲线上升过 程。在经历一段时间的决策延误和时滞后，决策过程和结果表现为“弥补型”，决策
11、者逐渐 认识和了解到事态的基本情况，逐步做出科学的决策安排，采取正确有效的应急处置措施， 决策质差逐步得到缩小，事态逐步得到控制和缓解。虽然在三个“失败”案例的应急决策过 程中都不同程度地存在信息源模糊或信息渠道不畅的问题，但信息源和信息渠道在不同案例 中的具体表现存在差异。具体而言，2003年“非典”疫情为决策情形I,信息源模糊（客观 模糊，S1）、信息渠道不畅（信息渠道杂乱，C2）； 2008年汶川特大地震为应急决策情形 II,信息源清晰、信息渠道不畅（信息软硬件设施受损，C1）； 2008年山西襄汾“98” 溃坝事故为应急决策情形III,属于信息源模糊（主观模糊，S2）、信息渠道畅通。结
12、论六：中国传统的以职能为中心的官僚制应急决策模式具有“碎片化”特征，未来应形成 一个基于信息整合的多主体、多阶段、多层级的适应性应急决策机制。中国传统的以职能为 中心的“碎片化”官僚制应急决策模式，是一种硬性的官僚制的职能型组织模式，最基本的 特点是实行垂直型权责结构，管理权力自下而上高度集中，能实现很好的纵向控制。在这种 “碎片化”的机械机构中，不可避免地出现官僚制的超稳定性与突发事件的不确定性之间的 矛盾：一方面，集权式的科层制以超稳定性为基本特征，组织架构具有很强的刚性，整个管 理模式和运作过程主要以机构而不是过程为中心来设定相应的职能和职责；另一方面，突发 事件的突发性特别是各种非常规
13、突发事件同时兼具的突发性和非常规性，要求组织结构必须 具有一定的弹性和灵活性，能够根据动态演变的情景适时进行调整和优化。根据基于“信息 源信息渠道”的应急决策模型，要化解超稳定的官僚制应急决策模式与开放社会下瞬息万 变的突发事件高度不确定性情景之间的矛盾，实现对突发事件的优质高效决策，未来需要以 现有部门职责分工和分类管理格局为基础，以信息整合为切入点，最终形成一个基于信息整 合的多主体、多阶段、多层级的适应性动态应急决策机制。为此，需要通过体制机制创新， 建立基于信息整合的突发事件情景下多阶段、多主体、多层级协调联动模型以及基于突发事 件信息和应急决策模型集成的决策支持平台，提高信息源的清晰
14、度和信息渠道的畅通度，为 应急决策提供及时、准确、全面的信息依据。二 主要政策建议根据“信息源信息渠道”的解释框架以及对三个典型“失败”案例的个案“深描”和比较 研究，本研究就加强突发事件信息工作和应急决策提出如下政策建议。建议一：改革传统的“碎片化”的官僚制应急决策模式，建立基于信息整合的综合性应急决 策模式。通过应急决策模式改革，结合突发事件动态演变规律，建立以信息整合为基础和枢 纽的适应性应急决策模式，化解不确定性极高的应急决策需求和较为确定的官僚制组织模式 之间的矛盾。一方面，打破突发事件情景下中国传统的“碎片化”官僚制应急决策模式，建 立以工作流程而不是以工作职能为中心的跨越部门和地
15、区既有职能划分边界的协同决策模 式。建立科学合理、动态调整的突发事件分级制度和分级响应制度，实现响应级别与事态情 况的有效对接和快速转换机制，减少反应过度和反应滞后等现象的发生。完善跨地区、跨部 门的综合性应急信息平台建设，以信息整合为抓手，来实现政府之间、部门之间、地区之 间、条块之间、军地之间的综合性、全方位的信息共享互联互通平台与跨行业专业领域的共 享信息集成数据库建设。加强信息装备设备、技术手段、人员队伍等软硬件设施建设，重点 提高信息源的清晰度和信息渠道的畅通度，为突发事件情景下的应急决策提供及时、准确、 全面的信息依据。另一方面，完善纵向层级分工机制，缩短实际决策点与事发点之间的距
16、 离。按照“综合协调、专业处置、属地为主、高度授权”的原则，科学界定战略决策、战役 指挥、战术行动三个层次之间的关系，决策权向基层一线人员倾斜，减少因事发地与上级有 关部门和人员的决策点之间距离过长、程序过多所可能导致的信息扭曲现象。基本的要求 是，上下级之间基于职责分工和岗位权力而不是行政级别和行政权力进行有效协作，做到高 层官员在重特大突发事件现场“到位不越位”“指导不指挥”“帮忙不添乱”，减少地方官 员在突发事件发生后第一时间消极等待上级指示而贻误最佳救援时机以及因各方高层官员涌 入事发现场导致多头管理、重复指挥等现象的发生。同时，明确现场应急指挥部的成立条 件、构成要素、职能定位、组织架构、工作流程。根据“谁先到达谁先指挥，依法逐步移交 指挥权”的原则，建立专业化的指挥救援团队和现场动态灵活的指挥机制，强化突发事件现 场指挥官制
