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1、基层公共文化设施建设管理使用调研汇报 基层公共文化设施建设管理使用的现实状况问题和对策研究基层公共文化设施是基层公共文化服务体系的主要组成部分，是文化机构开展文化服务的主要阵地和场所。多年来，在党中央、国务院的高度重视下，中国基层公共文化设施建设取得了突破性进展，设施的建设也带动了设施的管理，促进了设施的有效使用。但从总体上看，还存在着部分突出的问题和困难，需要认真研究加以处理。一、基础情况党的“十六大”以来，党中央、国务院高度重视基层公共文化设施建设，将资金和项目连续向基层倾斜，相继实施了县级文化馆图书馆建设计划、乡镇综合文化站建设计划、县级公共图书馆文化馆修缮项目，基础实现了“县有图书馆、
2、文化馆，乡有综合文化站”的建设目标，设施条件也大为改进。据统计，2021以来，全国共完工公共文化设施项目近34000个，其中县及县以下的占99%。完工项目总面积2600多万平方米，其中县及县以下占88%。截至2021年底，全国县级图书馆、文化馆基础全覆盖，全国乡镇综合文化站基础全覆盖，村级文化活动室覆盖率也达成%，中央、省、地市、县、乡、村六级公共文化设施网络初步确立。全国每万人拥有公共图书馆设施面积由2021年的平方米提升到2021年的平方米，增加了%；每万人拥有文化馆面积由2021年的平方米提升到2021年的平方米，增加了%。全国公共图书馆阅览室座席数由2021年的万个提升到2021年的万
3、个，增加了%。全国平均每个乡镇综合文化站面积由2021年的平方米提升到2021年的平方米，增加了%。基层公共文化设施的改进，为基层公共文化服务体系建设奠定了良好的基础，也带动了基层公共文化服务体系的全方面建设。为了管理好、使用好这些文化设施，充足发挥这些设施的作用，文化部在相关部门的支持下，主动策划并实施了一批文化项目，从设备投入、经费保障、内容建设等多方面提升公共文化设施的服务能力。如设置乡镇综合文化站设备购置专题资金，加强公共数字文化建设，建立公共文化机构经费保障机制等。经过这些工作的开展，确保了基层公共文化设施的有效使用，提升了基层公共文化服务的水平，基层人民群众的文化需求不停得到满足。
4、据统计，全国文化事业费由2021年亿元增至2021年的亿元。全国人均文化事业费由2021年的元提升到2021年的元。全国公共图书馆人均藏书量由2021年的册提升到2021年的册。2021年，全国文化馆组织的文艺活动次数是2021年的两倍多，举行训练班培训人次是2021年的5倍多，全国公共图书馆总流通人次是2021年的近2倍。多年来，全国各级文化部门围绕基层公共文化设施的建设和管理，创新思绪，扎实工作，取得了显著的成绩，积累了大量宝贵经验。一是强化政策保障是基础。国家层面制订出台的一系列政策计划有效确保了各级政府部门对文化建设的投入，提升了公共文化设施的建设速度和管理能力。二是文化设施建设应该和
5、当地经济社会发展水平相适应，和后期的管理使用相适应，和当地文化资源环境相适应。三是集中组织实施是基层公共文化设施建设的有效手段。经过区域内统一招标、统一设计等方法，有效降低了建设成本，使基层文化设施建设愈加统一规范。四是整合多种资源，在基层建设集文化、新闻出版、广播电影电视、民政、体育及计生等功效于一体的综合性服务中心是建设基层文化活动场所的关键方向。五是创新服务内容是管理好使用好基层公共文化设施的关键。只有以人民群众的需求为导向，不停改革创新，提供适用性的文化产品，才能切实提升公共文化设施的使用效率。六是建立基层公共文化机构的业绩评价机制是保障基层公共文化设施有效使用的主要手段。二、关键问题
6、基层公共文化设施建设管理使用中存在的关键问题集中表现为四个脱节：一是基层公共文化设施的建设和管理使用脱节，“重建设、轻管理”、“重硬件、轻软件”的现象在部分地域仍然十分突出；二是基层公共文化服务体系的保障能力和政策要求存在脱节。基层公共文化工作还面临着人才不足、资金不足等很多困难，这和相关政策的要求是不匹配的；三是文化部门的权力和责任存在脱节。文化部门在基层公共文化建设工作中责任重大，但在资金分配、人员配置等方面话语权有限，实际管理手段有限；四第2页是基层公共文化产品的需求和供给存在脱节，文化机构提供的文化产品和服务还不能完全满足人民群众多样化文化需求。详细看，突出表现在以下三个方面：设施缺位
7、。经过多年快速建设，中国基层公共文化设施网络已经基础形成，但整体上看仍然是“低水平、广覆盖”，部分地域基层公共文化设施仍存在数量不足，标准不高的现象。从县级看，普遍存在建设年代久远、建筑面积相对不足的问题。据统计，全国%的县级公共图书馆和%的文化馆建成于1990年以前。这些图书馆的空间布局大多不符合当代图书馆技术要求和建设标准，有的甚至存在安全隐患；全国仍有%的县级公共图书馆和%的县级文化馆建筑面积低于最低标准，造成很多优异文件资料只能“束之高阁”。从乡镇级看，部分地域还存在乡镇综合文化站覆盖不全、面积不足的现象；从村级看，全国覆盖率只有%。所以，基层公共文化设施的建设任务仍然艰巨。管理缺位。
8、相对于设施建设，设施的管理和使用是一项愈加长久而主要的工作。假如设施不能得到有效的管理，设施的使用效果将会大打折扣。长此以往，设施就有可能遭到弃用或挪用。据统计，全国705家县级公共图书馆年流通人次少于10000人，占%；全国1050个县级文化馆年服务人口少于10000人，占%；全国13681个乡镇综合文化站年服务人口少于1000人，占%。设施管理缺位的原因关键有以下三个方面。1、基层公共文化资金相对不足，使用效率较低。从资金总量看，多年来，以“三馆一站”无偿开放为契机，已经初步建立了基层公共文化服务中央和地方共担的经费保障机制，但从总体上看，经费投入依然相对不足，难以满足基层人民群众的基础需
9、求，难以满足建设文化强国的需要。首先，受整体经济社会发展水平等原因的制约，部分地域文化财政投入水平较低；其次，因为税收减免程序和手续繁杂等原因，社会力量参加公共文化服务体系建设的主动性不高。从资金的使用效率看，因为缺乏完善的资金监管机制和绩效考评机制，缺乏多元化的财政资金投入机制，资金使用效率比较低下。如部分地域存在无偿开放配套资金到位率偏低，甚至挤占挪用无偿开放资金的现象，造成中央无偿开放资金难以切实发挥作用；文化部门对规模巨大的农村文化建设专题资金没有太大的话语权，造成资金管理和使用的脱节等。2、基层公共文化单位人员不足，专业素质不高。不少地方乡镇文化站工作人员编制得不到落实。据统计，全国
10、乡镇综合文化站从业人员83676人中，在编人员47240人，仅占%，平均每站仅人。另外，因为缺乏职业门槛，基层文化人员整体素质不高。据统计，2021年全国县级两馆含有高级职称和中级职称的人员，分别占从业人员总数的%和%。全国乡镇综合文化站含有高级职称和中级职称人员仅占从业人员总数的1%和%。3、基层公共文化服务内容总量不足，适用性较差。总体上看，以群众文化需求为导向的公共文化服务供给模式还未完全建立，广大群众喜闻乐见的公共文化产品比较缺乏。一是资源总量偏少。如2021年全国公共图书馆人均藏书量仅为册，远低于国际图联、联合国教科文组织要求的人均藏书量册的标准。二是适用性不强。如部分基层文化机构花
11、大力气组织的文艺节目，难以得到农村群众的青睐；部分乡镇综合文化站、农家书屋的藏书内容偏离三农特点，农民看不懂、用不上，实际效果很有限。三是流动性不强。如区域内的图书流动服务还没有完全建立起来，电子化的文化资源还不能进入千家万户。制度缺位。一是政策不到位。有关公共文化服务体系建设的经费、机构、人员、管理等，在国家层面缺乏刚性要求和制度安排；公共文化服务的设施建设标准、服务标准的制订也相当滞后。二是实施不到位。在很多方面，尽管已经出台对应政策，但在实施中极难落实，也没有对应的制约方法。如中宣部、中编办等六部委出台的有关加强地方县级和城镇基层宣传文化队伍建设的若干意见中明确要求确保每个乡镇综合文化站
12、配置不少于2个以上的人员编制，还未得到真正落实。三是考评不到位。基层公共文化服务的绩效考评评定机制尚待建立，很多基层文化部门和公益性文化单位工作主动性不高。出现这些问题的原因是多方面的，现有基层文化发展基础微弱，历史欠账较多的客观原因，也有部分基层党委政府和文化单位领导主观认识不到位的原因。处理这些问题，首先需要国家层面建立健全长期有效机制，从根本上保障文化建设长久稳定发展；其次，也需要全国文化系统和文化机构开拓创新，扎实工作。三、关键政策提议以后一个时期，中国将进入新兴工业化、信息化、城镇化、农业当代化加紧发展的阶段。基层公共文化设施的建设管理和使用，基层公共文化服务体系的建设，要充足考虑并
13、不停适应这些新改变。加强基层公共文化设施建设管理和使用的关键思绪是：以不停满足基层人民群众的基础公共文化需求为导向，以中西部和贫困地域为关键，继续深化改革、加强制度建设，不停提升基层公共文化服务保障能力，促进基层文化设施的建设和管理协调发展，提升基层文化设施的使用效率。关键提议有以下多个方面：深入加强基层公共文化制度建设。一是要加紧推进文化立法工作，以法律的形式明确公共文化设施的建设、文化机构的定位、文化投入的保障、文化活动的开展等相关内容，明确各级政府在公共文化服务体系建设中的权力、责任和义务，明确各级文化部门和相关部门的职责分工等。二是要加强顶层设计，深入建立健全包含基层在内的公共文化设施
14、的建设标准体系、公共文化机构的服务标准和公共文化经费的保障标准和方法等，从制度上处理基层公共文化设施管理使用中存在的困难和问题，促进文化服务日常化和规范化，提升文化设施利用率。三是要建立健全考评机制。首先，要结合现有的文化统计数据，探索出一套科学规范的绩效评价指标体系，把文化改革发展列入各级经济社会发展总体计划，列入各级政府效能和领导干部政绩考评。其次，要加紧建立基层公共文化工作的绩效评价考评和监督机制，制订详细考评标准和量化指标，明确奖惩方法，建立服务项目公告制度，定时开展检验督导工作。深入完善基层公共文化设施网络。针对县级文化设施老化陈旧问题，要加紧改造步伐，使其具有基础功效；针对部分乡镇
15、综合文化站缺失、部分乡镇综合文化站建设标准偏低的问题，要深入加大投入，实现乡镇综合文化站的完全覆盖；针对多数农村文化活动场所缺失的问题，要借鉴部分地域优秀经验，整合多种资源，在每个行政村建设集文化、新闻出版、广播电影电视、民政、体育及计生等功效于一体的综合性村民服务中心。深入提升资金使用效益。一是要继续加大财政资金投入力度。要督促各地认真落实落实“确保公共财政对文化建设投入的增加幅度高于财政常常性收入增加幅度，提升文化支出占财政支出百分比”的要求，增加公共财政对文化建设的投入。要努力增加政府非税收入用于文化的投入，提升彩票公益金用于文化事业的比重。二是要落实公益性文化事业捐赠减免的各项政策，主
16、动引导企业、个人等社会力量资助和兴办文化事业。三是要加强资金监督管理，提升资金使用效率。要建立健全财政投入激励约束和绩效管理机制，明确绩效目标，把向社会提供更多更加好的文化产品和服务作为财政投入的主要依据；要创新财政投入方法，探索将财政对文化投入由以前直接拨款为主转为购置服务、项目补助、以奖代补、基金制等多个方法；要协调财政部门，立即制订出台国家层面的“三馆一站”无偿开放经费管理措施；要提升文化部门在资金安排和管理中的话语权，切实做到资金分配管理和使用的衔接。深入加强基层文化人才队伍建设。一是要落实落实中宣部、中编办等六部委有关加强地方县级和城镇基层宣传文化队伍建设的若干意见精神，明确核定乡镇综合文化站人员编制，确保每个乡镇综合文化站配置不少于2个以上的人员编制，稳定基层文化队伍。二是要抓紧建立推行职业资格制度。文化机构从业人员要经过文化行政部门或委托的相关部门组织的对应考试、考评，取得职
