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1、关于对税源专业化与信息化管理的思索 李育松 发布时间：2011-03-25发布时间：2011-03-25税源管理水平直接决定着税收征管的质量，影响着税收收入的增长速度，关系到税收调控功能的发挥。在经历征、管、查三分离后，随着以专业化、信息化为特征的新一轮税收征管改革的推进，传统的税收管理员属地管户等税源管理方式已不能完全适应当前征管工作发展的新要求，如何进一步深化税收征管改革，成为当前税务系统面临的重大课题。笔者认为税务机关应该以税源专业化管理为抓手，积极探索税源分级管理新思路，为实现税收征管现代化提供一个行之有效的新架构。一、当前税源管理中存在的问题一是管理趋于粗放型，税收管理大户小户一把抓
2、。重点税源分散在各个分局，加之管理人员能力有限，造成税源管理无法实现精细化。同时，当前国税队伍面临人员结构不合理，整体干部队伍老龄化，很多同志已经很不适应当前税收改革的步伐。二是基础管理工作不扎实，漏征漏管现象比较普遍。主要原因是一线管理人员的工作分工不合理，人均管户量太多，管理区域太大造成的。在农村基层分局，有的区域划片太大，有些地方一个税收管理员负责整个乡镇的农村税收，涉及方圆几十平方公里，战线太长，管理人员的不少工作时间都花在路上，有效工作时间较少，工作效率不高。管理上只能顾及到目标明显、规模较大的纳税人，从而造成漏征漏管现象比较普遍。三是监控管理工作不到位，税源底细不清情况不明。近年来
3、，各级国税部门不断加大对办税服务厅的投入，完善了电脑等硬件设施，配备了精干人员。同时，征管网络互联等现代化征收手段的应用，“一窗式”、“一站式”服务的推行，大大方便了纳税人。纳税服务的优化，拉近了与纳税人的距离，但在某种程度上，管理部门与纳税人的正面接触则日益减少，管理人员放松了对纳税人生产经营情况和税源状况的监管。四是农村分局机构收缩，纳税人需要的涉税服务得不到保障。农村分局税源分散、税额小，税收成本高，各地均在收缩农村税务机构。机构收缩后，农村零散税收管理有放松的趋势，纳税人需要开具发票、咨询税收政策，但实行巡回征收的税务机关因机构所在地等原因，无法给予及时的服务。五是税源管理信息技术不完
4、善。以现代计算机、网络、通讯为支撑的税收征管信息技术体系虽发展较快，但也仅停留在浅层次，尚未实现信息的充分共享和顺畅流动。CTAIS（中国税收征管信息系统）没有很好地发挥信息化应有的作用，不能对纳税人的生产经营、资金流转等信息进行及时的全过程监控。从CTAIS信息采集范围和数量看，企业财务信息没有完整录入，虽然能将专用发票开具情况准确采集,但是普通发票的涉税信息仍游离于CTAIS之外，企业历史资料和同行业纳税信息是案件审计的重要参考，目前CTAIS也不能满足需要。加之金税工程信息尚未与CTAIS兼容，协税信息(第三方信息)不能共享，影响了税源监控、纳税评估、稽查案和税源调查的质量。二、实现税源
5、管理专业化的探索要按照纳税人特点，遵循“抓大、控中、规范小”的原则，以规范化、集约化为基准科学划分税源，实施科学的层级管理。建立与之相适应的管理机构，合理设置人员、岗位。按照企业性质、规模，成立市级、县级、基层分局三级税源管理机构。（一）强化大企业管理。在市局可设置大企业管理局（直属分局），将全市市属及以上企业和市区外资企业，总局、省局定点联系企业，汇总纳税企业集中到大企业管理机构统一管理，有机整合纳税咨询和辅导、纳税申报与税款征收、税务审计与强制执行等纳税服务与执法功能；拓展渠道采集数据，以重点企业上报数据为依托，管理员下户为抓手，有效采集所需数据，并有针对性地进行比对分析；依托建模动态监控
6、，对重点行业进行调查摸底，制定出行业相关指标、参数和模型，结合评估方法，实行动态监控。（二）县区局重点优化中小税源企业管理。县局机关应从以行政管理职能为主的职能体制，向以直接承担税源税基监控管理等实体职能为主的职能体制转变，进一步清理、简化考评考核等行政事务性工作，不断提高直接承担税源税基管理的职能比重。具体职能包括：直接承担税源管理；直接承担本县域范围内纳税人信息情报管理和对外交互工作；直接承担本县域范围内的税收分析工作；直接承担部分复杂事项的组织应对工作；直接组织实施中小企业的行业管理；按照企业类型直接实施专业化管理工作；直接组织实施全部或部分大企业（或重点税源户）风险分析监控、风险应对等
7、事项；按照职责分工，做好省市局上收管理的协助配合工作等。中小税源企业的管理是一个地方经济发展的重点，各个县市区局以扁平化管理为抓手，分类建立税源户管理手册，统一标准，规范流程。实地调研新办企业，在税务登记、发票审批、一般纳税人认定等环节从严把关，避免产生漏征漏管；围绕物耗、能耗、产销率等主要涉税经济指标，测定行业基准税负和指标体系，研究制定切实可行的行业税收管理办法；通过对纳税人同期申报数据的比较，结合历年来稽查、评估案例的分析，形成税收管理指南，提高管理的准确性和预警的准确性；对有异常情况的企业，实行集体纳税评估和实地核查制度，运用税收情况分析，实行重点监控。（三）逐步规范基层分局对零散税源
8、的管理。基层乡村分局税收管理员要以划定的纳税人为管辖对象，承担税收执法和纳税服务的日常事务性管理工作，包括开展日常税收巡查、调查，催报催缴、提示提醒等。要按照地段、规模、行业对零散税源进行分类管理，对税负明显偏低的纳税户，进行重点检查，进一步核定其营业额；对未达起征点的纳税户采取上门查看的方式，可要求其对全年的经营情况进行一次性申报；对经营正常但未办营业执照的临时户，按经营条件相同或相似的正常户核定其营业额，责令其申报纳税。三、税源管理主体上实行专业化管理税源分类管理要在资源上有效整合，完善人力配备、明确职责分工、规范制度保障。一是完善人力配备。将具有中高级专业等级、“三师”资格的人员以及高层
9、级复合型人才等充实到大企业管理局，负责大企业管理、行业管理以及反避税等专业化管理程度高的岗位；加大业务培训，税收管理员平台、“六员”能手业务骨干等培训班，组织开展岗位达标竞赛；通过税收管理业务检测考试，选拔综合业务素质较好的人员，充实到县区局税源管理层。把一些岁数偏大，计算机应用能力较弱，但是零散税收管理经验丰富的管理员充实到基层乡村分局一线，使大家人尽其能，发挥最大的潜能，调动大家的工作积极性。建立能级管理和绩效考核制度，形成以能定级、按能配岗、岗能匹配的工作局面，逐步建立起一支综合素质高、专业技能强的税源专业化人才队伍。二是明确职责分工。科学合理界定市、县（区）、分局的管理职责，在不同层级
10、间重新进行职能整合、资源配置与人员建设。市局层面，继续发挥协调联动办公室的职能，实现市局、县局、分局三级联动。市局主要业务科室充分发挥职能，政策、法规、征管、发票、计划统计、纳税服务、退税、稽查等业务部门，以协调联动办为平台，以征管部门负责对情报管理、风险识别、模板制定和监督评价等环节工作，加强对重点行业、企业财务税收信息、投入产出信息的综合分析，掌握企业特点和影响税收的关键指标，建立重点行业评估参数和评估模型。县局层面，主要承担风险应对、重要调查和跟踪质疑，通过整合原有的责任区及管理员直接纳税评估、直接实施税务检查的相关职责，强化业务科室的实体化职能，积极组织参与重点税源企业管理、纳税评估、
11、所得税汇缴等工作。农村基层分局层面，主要从事基础性的工作调查、户籍巡查、催报催缴、简单违章处罚、个体税收管理、税法宣传咨询及相关报表填报等；承担主要行业的税负分析，监控各税种关联性指标、税款申报与发票领购使用等异常情况。三是规范制度保障。市局建立各部门全面参与、各负其责的管理保障制度。一是明确岗责体系制度，将岗位设置和工作流程与CTAIS的功能模块相对接，明确各岗位之间的操作流程和信息传递关系，赋予各部门、各岗位的权限及应承担的工作责任，实现执法行为的规范化。二是建立月度联动会议制度，由专职人员按月提出情报管理、风险识别排序、跟踪质疑等工作的意见和建议，提交联动会议审议确定。三是实行随机派工制
12、度，由专门部门随机通过税源管理平台分配调查事项，同时实行部门间分离制，即案头分析由征管科负责，具体落实由税源管理部门承担，实现分权制衡；四是实行集体审议制度，由调查小组负责调查过程、管理成效等方面内容，其他成员集体讨论、审议。五是完善绩效考核制度，逐步实现以制度管人，以制度管事，明确工作目标、科学分配任务、保障高效执行提供强有力的支撑。四、税源管理方式上实行立体式管理市局、县局、农村基层分局之间进行明确分工，协调配合，建立纵向贯通、良性互动的税源管理机制。一是情报管理环节。市局层面在整理全局发票信息、申报信息、重点税源数据、稽查评估案例、日常管理经验的基础上，多方采集第三方信息和情报，依托税源
13、管理平台，建立税收数据信息情报共享数据库和规范的情报交换制度，实现税收数据信息情报的共享。各县（区）局根据本地特点收集整理个性化的信息情报，提交市局加入情报管理数据库；农村基层分局负责收集整理税收基础数据信息，通过日常管理软件进行采集。二是风险识别环节。市局是风险点识别工作的主体，承担建立税源风险特征库的工作，其中收入规划核算部门作为税源风险分析识别的起点，主要承担行业性、区域性、分税种的宏观综合风险分析识别工作；征管部门主要承担应用内外部情报开展微观综合性风险识别工作，其他各业务部门设置专业分析岗位，明确专职分管负责人和专职分析员，按照分析识别的统一规划要求，有序开展专业分析识别工作。在此基
14、础上，各县（区）局主要开展案头分析和确定处理措施并根据本地特点开展行业性风险识别，作为市局风险识别的补充；农村基层分局提出风险特征指标库建设的需求与建议。市局联动会议最终履行风险识别结果的扎口管理工作，形成综合分析与专业分析相互协调、相互促进的风险分析识别专业化工作机制。三是风险应对环节。根据风险应对任务，市局直接应对重大的、跨单位的、典型性的任务，并制定应对模板，明确应对过程中的主要疑点，据此编写风险分析和应对指南。县（区）、农村基层分局组织合适人员实施应对，反馈应对成果，评价风险特征指标，主要应对中小企业行业风险；其余部分可以由属地的管理员实施应对。四是监督评价环节。市局联动会议全面履行任
15、务整合、扎口管理职责，从税法遵从度、征管成本效益等方面对全年开展税收管理的质量和效率进行总结评估，促进管理持续改进；对县（区）局实施的税收管理效果进行严格督导，并列入全年的目标管理考核；建立抽查结果和风险识别结果的比对、税务稽查、执法检查参与的制约机制，改变应对结果失于监督管理的现状。五、强化税源管理专业化的认识笔者认为当前实现税源专业化管理基础尚不稳固，还存在以下深层问题亟待解决：对税源专业化管理缺乏比较系统和清晰的认识；各级管理层税源专业化管理能力还不够平衡；专业化管理的方式方法有待探索，特别是对税收数据情报、大企业及重点税源、不同行业以及特殊风险类型的纳税人等方面。因此，税源专业化管理还
16、需要在观念、内涵、框架与措施上不断深化，应坚持专业化管理为导向，以完善税收管理职能、加强征管能力建设、提高信息技术支撑和预警体系为重点，进一步提升税收征管质效。一是注重加快税收管理职能调整。认真梳理各类基础管理事项，尽量减少前置的无差别的形式要件审核要求，把确有必要的事前调查、核查、审批等控管措施转化为事后的控管事项。把一些基础管理事项从管理员的基础管理职能中剥离出来，如提示提醒、催报催缴等可通过平台批量发送集中处理，各类调查、核查事项通过综合调查库进行整合归并集中实施。二是注重加强税源精细化管理能力建设。推广使用数据交换平台，拓展外部数据信息来源。把典型案例、数据模型、专业分析技术和工具等应用到各种税收分析工作中，提高直接分析识别的能力。针对大企业、中小企业行业、跨国交易等纳税人类别和特定事项分类，研究总结相应的税
