具体行政行为概述

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1、行政法与行政诉讼法 第四章具体行政行为概述第一节具体行政行为的概念一、具体行政行为的定义和构成具体行政行为，是我国行政法上的重要制度和行政法学上的重要概念。行政诉讼法以 国家立法形式明确提出具体行政行为后，最高人民法院在1991年 和1999年对此作出 过两次司法解释。这些解释在很大程度上是从诉讼程序角度进行的，但是为阐明和发 展这一制度提供了基础。1991年的司法解释规定，“具体行政行为”是指国家行政机关和行政机关工作人员、 法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职 权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项,作出的有关该公民、法 人或者其他组织权

2、利义务的单方行为。1999年 的司法解释改变了表达方式，把对具体 行政行为的解释同人民法院受理行政 案件的范围结合起来。首先规定公民、法人或者 其他组织对具有国家行政职 权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起 诉讼的，属于人民 法院行政法诉讼的受案范围;然后再列举提出不属于这一受案范围的 六种行政行为。1999年的解释认为,法院受理的行政案件中的行政行为,是与行使 国家 行政权力有关的,对公民、法人或者其他组织权益产生实际影响的作为 和不作为。这种 意义上的行政行为，实际上包括了单方行为和双方行为。上述解释和认识的出发点和 作用，是通过解释行政行为的内涵来确定法院 受理案件的范围，

3、这与行政法上具体行 政行为制度的含义和作用并不完全 相同。从理论上说,具体行政行为是对有共同法律特征的一类行政措施的概括，赋予具备这些 特征的行政措施以确定的法律效果,形成一个特定的法律制度。 这些共同法律特征具有 构成要素的性质。因此了解具体行政行为概念的途径， 就是认识具体行政行为的基本 法律特征，并且以此掌握具体行政行为的构成要具体行政行为，是国家行政机关依法就特 定事项对特定的公民、法人和其他组织权利 义 务作出的单方行政职权行为，是狭义的具体行 政行为。这一定义强调具体行政行为 是一种单 方行政职权行为。这种意义上的具体行政行为，通过其构成要素与行政事实 行为、抽象行政 行为、行政合

4、同行为、刑事法行为区别开来。构成上述意义的具体行 政行为的基本要素有以下 各项： 具体行政行为是法律行为。具体行政 行为是行政机关对公民、法人或者其他组 织作 出的行政意思表示。这种意思表示的目的是要发生一定的法律后果，使行政法上 的权利义务 得以建立、变更或者消灭。强调具体行政行为是法律行为，是为了指出它 是fil政法上的意志行为和有法律约束力的处理，以便与行政事实行为和准备性、部 分性行政行为区分开来。行政事实行为是不以建立、变更或者消灭 当事人法律上权利义务为目的的行政活动。 这 种行为既可以是一种意思表示,也可以是一种 实际操作。例如，提出供公众参考的 信息、建议 或者指导，交通管理部

5、门在公共交通道路上设置交通安全指示标志,工商 管理部门销毁已经 依法没收的假冒产品。准备性、部分性行政行为，是为最终作出权 利义务安排进行的程序性、阶段性工作行 为。 它主要会涉及一些行政监督检查活动。例如， 公共交通管理部门在公共道路上对 所有过往车 辆进行的车速测量活动，各种车辆不得拒绝和躲避。但是这些义务属于公 民对国家的一般义 务，检测活动本身也不构成独立完整的具体行政行为。上述两类行政行为虽然不构成行政法上的 具体行政行为,但是它们仍然属于行政职务活 动。这种活动引起侵害当事人合法权益的争议 属于行政争议,可以通过行政复议和行政 诉讼 解决。具体行政行为是对特定人与特定事项 的处理。

6、具体行政行为是对特定人或者特 定事 项的一次性处理,这表明处理的个别性是具体 行政行为的重要特征。个别性特征 是具体行政 行为区别于抽象行政行为的主要标志。比较而 言,抽象行政行为是为不特 定事项和不特定人 安排的，可以反复适用的普遍性规则。具体行政行为的个别性特 征，既可以取决于受到处理的特定的人,也可以是特定的事项，但都是不能反复适用 的。这种个别性特征可以表现为以下 三种形式：第一是就特定事项对特定人的处理。它是人与事两方面特定性的结合，是具体行政行 为的典型形式。例如，给予A以工商营业许可，给予B以100元的违反治安管理处 罚。第二是就特定事项对可以确定的一群人的 处理。其条件是有确定

7、的时间段和与特定事 项 有关的一群人。例如，在特定的时间段和区域 以内禁止车辆通行。个别性在这里并 不体现为 人的数量，而在于人的范围和对象在特定的时 间段里的可确定性。如果在行 政决定公布的时候，受到该决定约束的人已经可以确定,那么行政机关对这些人所采 取的措施就应当属于具体 行政行为。第三是就特定事项对不特定人的处理。例 如，行政机关发布决定禁止使用有坍塌危险 的 桥梁。这里涉及的人尚未确定或者无法确定, 这里具体行政行为个别性特征就只是 取决于事项的特定性d事项的特定性是一个现实存在的特定事项或特定事实，而不是 仅仅表现为一定 标准特征的抽象事实或者事项。具体行政行为与抽象行政行为的分类

8、上确 实也存在一些问题，并不是在任何情形下都 可 以按照一个或者两个标准贯彻到底的。例如, 城市道路管理的交通信号、对产品型 号的批准 和对私人企业章程的批准行为，在区分上就有一定困难。对这种情形的处 理，往往属于由立 法者进行政策选择的领域，即出于政策的需要将一些事项归于具体 行政行为或者抽象行政行 为。3. 具体行政行为是单方行政职权行为。 具体行政行为是对公民、法人或者其他组织所 安排的权利义务，是行政机关依据国家行政法 律以命令形式单方面设定的，不需要公 民、法人 或者其他组织的同意。行政机关单方命令的根据，是行政决定基于法律规定的国家公共利益 作出的，并且由此产生了公民、法人或 者其

9、他组 织服从的必要。这一构成要素首先指明了具体行政行为具有命令服从性质, 不同于民事行为。 其次它说明具体行政行为是一种行政管理行为，需要与公安机关的 刑事侦查和其他刑事诉 讼行为区分开来。区分的主要根据是执法根据。根据刑事法律 进行的侦查、拘留、执行逮 捕、预审、拘传、取保候审、监视居住、通缉、搜查、扣 押物书证、冻结存款等行为，不属于具 体行政行为。最后它说明具体行政行为不同于 行政合同和双方性的其他行政协议行为。行政 合同和双方性的其他行政协议行为的主 要特 征,是行政一方与另外一方当事人就合同或者 协议事项经过协商达成一致，不包 含命令因素。4. 具体行政行为是外部性处理。具体行 政行

10、为是对公民、法人或者其他组织权利义务 的安排,是实现行政职能的外部行为措施，而不是行政机关的内部措施。行政决定的外 部要 素，是确定其具体行政行为属性的重要标志。没有外部法律效力的行政决定不是 具体行政行 为。行政机关之间和行政机关与行政机关工作 人员之间也存在法律关系，上级有权对隶属 于 它的下级行政机关或者行政机关人员发布有法 律约束力的职务命令和指示。但是如 果这种命 令、指示没有规定可以直接影响外部公民、法人或者其他组织权利义务的内 容,那么它只能是 一种行政机关内部的管理措施,不适用关于具 体行政行为的法律规 则。当然如果行政机关内 的管理措施设立、变更或者消灭了行政机关工作人员的普

11、通 公民权利，就应当被看作是具体 行政行为。二、具体行政行为的分类 根据不同的标准,可以对具体行政行为进 行分类。常用的分类有以下这些:1. 依职权的和须申请的具体行政行为。 划分标准是行政机关是否以当事人的申请作为 开始具体行政行为的条件。前者指行政机关不 需要公民、法人或其他组织申请,直接依 职权采 取具体行政行为;后者则需要经过当事人的申请，行政机关才能作出具体行政 行为。羁束的和裁量的具体行政行为。划分 标准是具体行政行为姜法律拘束的程度。 立法 对具体行政行为的范围、方法、手段等条件作出严格规定，行政机关采取时基本 没有选择余地 的,是羁束的具体行政行为;立法对具体行政行 为的范围、

12、方法、手段等 方面给予行政机关根据 实际情况裁量余地的,是裁量的具体行政行为。授益的和负担的具体行政行为。划分 标准是具体行政行为与当事人之间的权益 关 系。为当事人授予权利、利益或者免除负担义 务的，是授益的具体行政行为; 为当 事人设定义 务或者剥夺其权益的，是负担的具体行政行为。要式的与不要式的具体行政行为。划 分标准是具体行政行为是否需要具备法定 的形 式。需要具备书面文字等其他特定意义符号为生效必要条件的,是要式的具体行 政行为;不需 要具备书面文字或者其他特定意义符号就可以生效的,是不要式的具体行 政行为。第二节具体行政行为的成立和效力:;:v ： *,；.,. J#f 一、具体行

13、政行为的成立具体行政行为的成立,是指具体行政行为 在法律上存在。只有首先确定具体行政行为的 成立,才能对其进行法律评价确认其是否合法适当。具体行政行为成立的一般条件是：在主体上，作出具体行政行为的是享有 行政职权的行政机关，实施该具体行政 行为的 工作人员意志健全具有行为能力。如果作出行政决定的不是执行国家职务、可 以承担国家责任的国家机关或者其他合法的实施者,该决定 不能发生法律上的效力， 也无法按照行政法上 的救济方式追究法律责任。在内容上,向对方当事人作出具有效果 意思的表示。效果意思是行政机关作出 行政决 定所希望达到的法律效果，即设立、变更和消灭对方当事人的权利义务。行政 机关要求对

14、方当事人应当做什么或者不准做什么的意思,应当 以正确和可识别的方式 清楚地表示出来,使对 方当事人知道行政机关为其安排了什么样的权利义务。3.在程序上，按照法律规定的时间和方式 进行送达。对方当事人履行义务的内容限于 领 受送达的内容，领受送达的时间是对方当事人 开始履行义务的最早时间点。未经送 达领受程 序的具体行政行为，不发生法律约束力。二、具体行政行为的效力 法律效力是具体行政行为法律制度中的核 心因素。评价具体行政行为合法与否的实际 意 义，就在于对其法律效力的影响。具体行政行为的效力可以分为若干种，一 般包括拘束力、执行力和确定力。 拘束力，是指具体行政行为一经生效，行政 机关和对方

15、当事人都必须遵守，其他国家 机关 和社会成员必须予以尊重的效力。对于已经生效的具体行政行为，不但对方当事 人应当接受 并履行义务,作出具体行政行为的行政机关不 得随意更改,而且其他国家机 关也不得以相同 的事实和理由再次受理和处理该同一案件，其他社会成员也不得对同 一案件进行随意的干 预。确定力，是指具体行政行为不再争议、不得 更改的效力,具体行政行为因此取得不可撤 销 性。一般而言，具体行政行为作出后都会有一 个可争议和可更改期。权益受到损害 的当事人 可以利用行政复议、行政诉讼或者其他法定途径获得救济,行政机关也可以 通过行政监督程 序撤回已经生效却有法律缺陷的具体行政行为。但是出于稳定行

16、政管 理关系的需要，这一 期限不可能无限延长。当法定的不可争议不可更改期限到来时， 该具体行政行为也就取得了 确定力，当然这是形式意义的确定力。执行力，是指使用国家强制力迫使当事人 履行义务或者以其他方式实现具体行政行为 权 利义务安排的效力。这是具体行政行为具有国 家意志性的体现。理论上，具体行政 行为发生 拘束力后,有关当事人应当积极主动地履行相关义务。如果当事人不能自动 履行这些义务， 具体行政行为所规定的权利和义务无法实现, 具体行政行为的执行力 就可以发生作用。有关 机关可以根据法律的规定依职权或者依申请采取措施,强制实 现具体行政行为的权利义务安 排。三、具体行政行为的无效、撤销和废止具体行政行为的无效、撤销和废止,是终止 具体行政行为效力的重要原因。以下首先讨 论 具体行政行为效力的开始、停止和终止，然后讨 论具体行政行为的无效、撤销和废 止。（一）具体行政行为的开始、停止和终止