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1、行政相对人外在表现可以说纷繁复杂，目前中国的行政立法体系依从于行政管理体制， 行政相对人也依从于行政部门来认定，每个部门对相对人都有各自的界定方法，该方法可谓 五花八门，而理论界对行政相对人的研究较少，对此缺乏理论的指导。例如：行政相对人的 责任能力、法律地位等最基本的法理问题，在实践中执法人员很难正确做出分析，直接影响 了行政相对人的相关权益。为此，笔者试图从理论上对行政相对人的含义及认定进行界定， 以资实用。一、行政相对人的概念目前，理论界对行政相对人的概念有不同的定义，主要有 以下观点：第一，大多数学者认为行政相对人是行政主体相对方，即行政法律关系中行政主 体的对立方；笔者认为该观点存在
2、如下问题：1、不能排除可能存在的第三方，行政法律关 系并非是一种绝对单一的双方关系，有可能存在与行政行为有利害关系的第三方，该第三方 行政复议行政、诉讼中列为第三人，但在行政执法程序中是什么地位呢？如由于房产局未认 真审核，导致甲用欺诈手段获得登记，真实房主乙在这个过程中是何地位？ 2、行政处罚程 序中，假如行政主体列错了行政相对人，对他做出了行政行为，他应是相对人，但本应是行 政相对人而没有列入的人应是什么身份？他就不是相对人了吗？相对方具体究竟是谁？此外 在实践中，由于该观点只在形式上对行政相对人作了描述，并没有从本质上对行政相对人做 出界定，因此对行政执法人员确定实际的行政相对人，并无指
3、导作用。第二，行政相对人是 行政主体的行政行为影响其权益的个人或组织。按照该种观点，行政相对人只存在于行政行 为做出之后，而在行政行为做出之前，由于没有行政行为的影响，因此行政相对人并不存在。 也有人将该观点表述为“行政主体行政行为所作用的对方当事人”。那么是否没有行政行为的 作用，即不存在相对人了？事实上在行政行为做出之前，行政相对人已经存在了。例如，违 法行为一经做出，行政相对人已经产生，不管行政行为作用与否。在实践中，行政主体在做 出行政行为以前，如在行政处罚的调查阶段，第一步就是确定违法行为人，即该处罚的行政 相对人。此外，以什么标准、方式来找到行政行为的作用对象，是执法人员面临的主要
4、问题。 但是该定义恰恰没能做出回答。 第三，权利义务说。北京大学的方世荣博士认为，行政相 对人是“指参与行政法律关系，对行政主体享有权利或承担义务的公民、法人或其他组织。” 该观点从理论上进行了科学的归纳，但该概念过于抽象，对实践中行政工作人员确认行政相 对人并无帮助。此外，“参与行政法律关系”意味着该行政法律关系已经产生，行政相对人是 否只存在于已发生的行政法律关系中值得探讨，产生行政法律关系基于受行政法律规范调整 的法律事实，法律事实发生了，虽然相应的行政机关并未做出任何行政行为，行政法律关系 并未产生，但行政相对人却已存在。如违法行为做出后，违法行为人即是行政相对人，不受 行 政 行 为
5、 是 否做出影响。可 知， 该 观 点 并未跳出上述第 二种观 点 的 缺陷。 !-empirenews.page-由于上述对行政相对人的定义过于形式和抽象，对行政相对人概念 的外延究竟有多广无法做出解释（都是囿于行政诉讼法具体行政行为的相关规定）。随着 社会的发展及对行政法研究的深入，人们对法治观念认识的加深，有必要对行政相对人概念 重新认识。行政相对人是行政法中一个抽象的主体概念，任何一个主体成为法律规范调整的 对象，其前提要件是具备某种法定的资格，即具备相关的法律责任能力。这也是实践中认定 某一事实主体是否成为法律调整对象的基础。基于这一点，笔者认为：所谓的行政相对人是 指基于一定的法律
6、事件或行为与行政主体形成利害关系，依照行政法律规范取得参与行政法 律关系资格的公民、法人和其他组织。基于以上原因，笔者认为，我们应当从三个层面上来 了解行政相对人：第一，行政相对人参与行政法律关系必须是基于一定的法律事件或行为。 许多人认为，行政相对人参与行政法律关系是受行政行为的作用。这种观点是错误的。从行 政活动的实践出发，我们必须认识到行政行为是对已存在的法律事件或行政相对人所为行为 的后果进行的处理。如行政救助是对自然灾害受害人或年老、疾病的人进行的救助；行政许 可是对相对人已具备某种资格或能力的确认；行政处罚是对相对人已作的违法行为进行的制 裁；抽象行政行为是对实践中已存在的公民、法
7、人和其他组织的各类行为和关系进行的规范。因此，在行政行为做出之前，相对人就已经存在，并非是行政行为做出之后才产生行政相对 人，这正是我国目前行政法研究领域中的误区，应当予以纠正。产生行政法律关系的直接原 因并非是由于行政主体的行政行为，而是存在受行政法律规范调整的，与行政相对人相关的 法律事件或行为，基于该法律事件或行为，行政主体与行政相对人之间形成了利害关系。行 政相对人正是基于一定的法律事件或行为才依法受到行政主体的规范和约束，从而形成行政 法律关系。这里的法律事件可以是自然的，也可以是人为的。行为可以是合法的行为，也可 以是非法的行为；可以是行政主体做出的行为，也可是行政相对人自己的行为
8、。第二，行政 相对人是具备法定资格的公民、法人和其他组织。公民、法人和其他组织是社会活动中的主 体，他们是民事主体和行政相对人共同的载体。作为民事主体不需要法律做出特别的规定， 既有权利为一定的行为或不为一定行为的自由。而成为行政相对人必须由行政法律规范做出 特别的规定，依照行政法律规范规定可以享有的权利，公民、法人和其他组织才可行使；依 照行政法律规范规定必须承担的义务，公民、法人和其他组织才有义务履行。整个过程带有 强制性的约束，没有任何的随意性。因此行政相对人参与行政活动是法定的，行政相对人的 存在是基于行政法律规范规定的某种资格。它不同于一般的民事主体，民事主体往往是从私 权利角度来界
9、定的，而行政相对人是从公权利角度来界定的。第三，行政相对人是对取得参 与行政法律关系资格的公民、法人和其他组织进行的确认。参与行政法律关系可以是主动的， 也可以是被动的。但是，作为行政主体的相对方参与行政法律关系必须具备一定的资格。由 于具体行政法律关系依其所属的行政部门的不同而不同，因此参与行政法律关系的资格也不 一样，必须按照相应的部门行政法进行确认。只有符合相关行政法律规范资格规定的公民、 法人和其他组织才能成为行政相对人，在此基础上行政主体才能针对性地做出相应的行政行 为。行政相对人正是对公民、法人和其他组织具备该种资格的确认。!-empirenews.page- 二、行政相对人的分类
10、第一，从行政行为针对的对象角度，可分为抽象行政行为相对人和具 体行政行为相对人。抽象行政行为相对人在我国目前理论界鲜见论述，但在抽象行政行为做 出过程中的确存在行政相对人。如立法法第五十八条规定：行政法规在起草过程中，应 当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多 种形式。按照该条参与行政法规制定座谈、论证、听证的组织和公民即是行政相对人。在行 政复议中对抽象行政行为提出复议的当事人也为抽象行政行为行政相对人。抽象行政行为相 对人最大的特点，就在于数量上的不特定性。由于抽象行政行为涉及到的主要是行政主体制 定规范性文件的行为，目前我国行政诉讼法的司法解释规
11、定，抽象行政行为不可单独起 诉。另外，依照行政复议法第七条规定，部分抽象行政行为也已纳入复议范围，从而确 立了抽象行政行为相对人在复议中的地位。如果不允许当事人（行政相对人）复议或诉讼， 那么，行政机关成了“审123下一页理自己案件的法官”，即行政机关既是立法机关，又是审判机关，这样，相对人的权益无从保护。具体行 政行为相对人是做出具体行政行为的行政主体相对方，在行政复议、行政诉讼中具有特别重 要的意义，这一方面的理论已经相当完备。第二，从法律后果角度，可分为受益性行政相对 人和受限性行政相对人。受益性行政相对人是指通过某一事件或行为，行政主体对之授予权 益或减免义务的公民、法人和其他组织。如
12、行政救助、行政许可的相对人。受限性行政相对 人是指通过某一事件或行为被行政主体剥夺、限制权利或科以义务的公民、法人和其他组织。 如行政处罚的受罚人。第三，从行政主体对行政相对人应当履行的义务角度，可分为普通行 政相对人和特定行政相对人。行政主体对行政相对人应当履行的义务可以分为两类：一类是 对所有的公民、法人和其他组织应当履行的普遍性义务，如保护其人身或财产安全，包括对 社会公共利益和国家利益维护，这时所有的公民、法人和其他组织是行政相对人，称为普通 行政相对人；另一类是对特定身份的公民、法人和其他组织应当履行的特定义务，这时只有 具备特定身份的公民、法人和其他组织才是行政相对人，称为特定行政
13、相对人。这种划分方 式对突破我国行政诉讼的受案范围具有极其重要的意义。目前，我国的行政诉讼一般只局限 于特定行政相对人，根据行政诉讼法第二条规定：“ 公民、法人或者其他组织认为行政 机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉 讼。”作为行政诉讼原告提起诉讼必须基于具体行政行为，即特定行政相对人，而对普通行政 相对人一般无诉权。但是，我国目前出现了大量的公益诉讼，如乌鲁木齐的李永刚、张新、 严佳磊三人状告当地三家酒店非法悬挂国旗，认为这几家酒店把国旗与店旗平行悬挂，违反 国旗法，三位青年以此捍卫国旗神圣地位的举动引起人们广泛关注，但法院以他们没有起 诉资格为
14、由驳回起诉；浙江省桐乡市沈李龙举报一企业有偷税嫌疑，后认为税务机关对此查 处不力，而以“未履行法定职责”将桐乡市国税局告上法庭，结果被驳回；浙江台州市椒江 区市民严正学发现当地某“娱乐总汇”有色情表演行为，在多次向有关部门举报未果后，愤 而将台州椒江区文体局推上被告席，要求确认被告怠于履行法定职责是行政不作为，并判令 其限期对实名举报和控告做出答复和查处，同样被判败诉。!-empirenews.page-发生上 述案件往往是由于行政主体没有履行普遍性义务，造成社会公共利益和国家利益遭到损害， 对具体的个体（某一公民、法人和其他组织）却没有造成直接的损害，但该个体却提起行政 诉讼。法院驳回的主要
15、理由是被告的行为未直接侵犯原告个体的合法利益，也未对原告个体 的权利义务产生实际影响，尽管被告的行为有可能损害了公共利益或国家利益，但公共利益、 国家利益并不是个体利益，由于上述案件的被告并未对原告做出具体行政行为，因此普通公 民对此无权起诉，法院做法符合目前的行政诉讼法的规定。但是有人认为，国家利益和 社会公众利益，是全体公民整体利益的体现，是全体公民个体利益的组合，属于全体公民共 同享有的利益，因此每个公民都是权利主体之一，当国家利益和社会利益受到侵害时，每个 公民的个体权益也同时受到损害。在这种情况下，公民个人应当有权依据宪法和民法通则等 法律的规定行使请求权，保护自身的利益，从而实现对
16、社会公众利益的维护。为此，行政诉 讼法应对普通行政相对人广泛赋予诉权，或授权某一特定机关（如检察院）代表国家和社 会行使诉权，以完善对行政相对人的保护。三、行政相对人的特点及认定第一，除部分受益 性行政相对人不受民事责任能力的限制外，其他的行政相对人特别是受限性行政相对人必须 具备完全的民事行为能力。行政相对人的行政责任能力是以民事责任能力为基础的，承担行 政责任能力一般必须具备完全的民事责任能力，但部分受益性行政相对人除外，这些受益性 行政相对人包括教育行政管理、行政确认、行政救助、行政许可、行政复议中的部分行政相 对人。如新生婴儿不具备民事行为能力，却是户籍管理制度中出生登记（虽然是由其监护人 代为完成）的行政相对人；法人的分支机构不具备完全民事行为能力，但其所属法人为其依 法登记领取营业执照后，获得经营资格。而其他的行政相对人特别是受限性行政相对人承担 行政法中责任必须具备完全的民事行为能力，此时行政责任能力与民事责任能力基本上是一 致的。如行政处罚法第二十五条规定：“不满十四周岁的人有违法行为的，
