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1、应急管理日常生活中常常会遇到各类紧急事件,如交通事故、火灾、爆炸、危险品事故、地质灾害、企业危机等。紧急事件的发生往往会造成公众伤亡,或中断正常活动、造成物质财产的损失及环境破坏、损坏企业及政府的公共形象等。为了使紧急事件造成的损失降低到最小程度,相关部门应组建有效的应急管理体系,制定并实施科学、合理、有效的应急救援预案。本章将对应急管理进行介绍。一、应急救援与应急管理的概念1.应急救援简介从安全哲学的观点看,安全是相对的,危险是绝对的,事故是可以预防的,但目前的安全科学技术还没有发展到能有效预测和预防所有事故的水平,因此事故的应急救援是必不可少的。事故的应急救援是近几年来安全科学技术学科的重
2、要组成部分,其主要目标是控制紧急事件的发生与发展并尽可能消除事故,将事故对人、财产和环境的损失减小到最低程度。工业化国家的统计表明,有效的应急系统可将事故损失降低到无应急系统的6%。20世纪70年代以来,建立重大事故应急管理体制和应急救援系统受到国际社会普遍重视,许多工业化国家和国际组织都制定了一系列重大事故应急救援法规和政策,明确规定了政府有关部门、企业、社区的责任人在事故应急中的职责和作用,并成立了相应的应急救援机构和政府管理部门。1986年美国发布了应急计划与社区知情权法(The Emergency Planning and Community Right-to-Know Act),19
3、87年美国联邦应急管理署、环保署、运输部发布了应急计划技术指南。欧盟在1982年发布了重大工业事故危险法令,并与1986年进行了修订和补充。1993年国际劳工大会通过的预防重大工业事故公约,将应急计划作为重大事故预防的必要措施。在职业健康安全管理体系(OHSMS)中,应急计划也是关键要素之一。应急救援不力是我国生产安全事故后果严重的主要原因之一。特大事故往往造成群死群伤和巨大损失,后果特别严重,社会影响十分恶劣。特大生产事故往往又具有突发性的特点,十万火急。如果事先不做好准备,一旦发生,就很难在短时间内组织起有效的抢救,造成重大损失,这已为无数的事故案例所证明。如1998年3月5日,西安市40
4、0立方米的液化石油气罐法兰发生泄漏事故。事故发生后地方政府及各有关部门的领导亲启赶赴现场指挥抢救,但因没有有效的抢救措施,最后在发生泄漏的两小时后连续发生三次爆炸,造成12名抢救人员牺牲,30多人受伤,直接经济损失477万元的后果。抢救无效和失效的原因就是对此类突发事故没有制定应急救援预案和建立应急救援体系,以及缺乏行之有效的抢救技术、装备。2000年1月24日,发生在渤海湾的“烟大”特大沉船事故,险情发生后,7个小时没有救下来,也充分说明制定特大事故应急救援预案、建立应急救援体系的极端重要性。随着我国对安全生产工作重视程度的提高,作为控制事故扩大的最有效方法之一的事故应急救援工作已经开始受到
5、政府和有关部门的高度重视。在我国大中城市以及化工、石油、建筑、矿山、冶金、电力等行业,正开始实施应急救援体系建设工作。但是如何开展有效的应急管理,如何编制应急救援预案,如何使我们的应急管理体系和应急救援预案具备迅速、准确和有效的特点,正是目前各组织及各级政府所关注的。应急救援是系统发生事故时,为及时控制危险源,抢救受害者,指导群众防护和组织撤离,消除危险后果而组织的救援(抢险救灾)活动。应急一般是针对突发、具有破坏力的紧急事件预防、预备、响应和恢复的活动与计划。应急工作的主要目标是：对紧急事件做出预警；控制紧急事件发生与扩大；开展有效救援，减少损失和迅速组织恢复正常状态。应急救援的对象是突发性
6、和后果与影响严重的公共安全事故、灾害与事件。这些事故、灾害或事件主要来源于如下领域:工业事故、自然灾害、城市生命线、重大工程、公共活动场所、公共交通等突发事件。各类事故、灾害或事件具有突发性、复杂性、不确定性。应急救援的特点:迅速、准确、有效。应急救援的基本任务:立即组织营救受害人员，组织撤离或者采取其他措施保护危险危害区域的其他人员;迅速控制事态.并对事故造成的危险、危害进行监测、检测，测定事故的危害区域、危害性质及危害程度；消除危害后果,做好现场恢复;查清事故原因,评估危害程度。2 应急救援简介应急管理是对紧急事件的全过程管理,尽管紧急事件的发生往往具有突发性和偶然性,但紧急事件的应急管理
7、应贯穿于其发生前、中、后的各个过程，不只限于其发生后的应急救援行动。应急管理是为了预防、控制及消除紧急事件,减少其对人员伤害、财产损失和环境破坏的程度而进行的计划、组织、指挥、协调和控制的活动。应急管理是一个动态过程,包括预防、准备、响应和恢复四个阶段。尽管在实际情况中,这些阶段往往是重叠的,但它们中的每一部分都有自己单独的目标,并且成为下个阶段内容的一部分。有效的应急管理内涵图如图1.1 所示。图1.1应急管理内涵图预防就是从应急管理的角度,防止紧急事件发生,避免应急行动。对于任何有效的应急管理而言,预防是其核心,此阶段紧急事件最容易控制,代价最小。在应急管理中,预防包含两层含义：一是紧急事
8、件的预防工作,即通过安全管理和安全技术手段对紧急事件进行危险辨识和风险评价,进行风险控制,尽可能避免紧急事件的发生,以实现本质安全的目的;二是在假定紧急事件必然发生的前提下,通过预先采取的预防措施来降低或减缓紧急事件的影响和后果的严重程度。准备是应急管理过程中一个极其关键的过程,它是针对可能发生的紧急事件,为迅速有效地开展应急行动而预先所做的各种准备,包括应急机构的设立和职责的落实、预案的编制、应急队伍的建设、应急设备及物资的准备和维护、预案的培训与演练、与外部应急力量的衔接等,其最终目的是保持紧急事件应急救援所需的应急能力,一旦紧急事件发生,使损失最小化,并尽快恢复到常态。响应又称反应,是在
9、紧急事件发生之前以及紧急事件期间和紧急事件后,对情况进行科学合理分析,立即采取的应急救援行动,防止事态的进一步恶化。响应的目的是通过发挥预警、疏散、搜寻和营救以及提供避难所和医疗服务等紧急事务功能,使人员伤亡及财产损失减少到最小。恢复工作应在紧急事件发生后立即进行,它首先对紧急事件造成的影响评估,使紧急事件影响地区恢复最起码的服务,然后继续努力,使之复到正常状态。要立即开展的恢复工作包括紧急事件损失评估,清理废墟、食品供应、提供避难所和其他装备;长期恢复工作包括厂区重建和社区的再发展以及实施安全减灾计划。恢复阶段还要对应急救援预案进行评审,改进预案的不足之处。应急管理工作贯穿紧急事件发生之前、
10、中、后完成。由于紧急事件发生时,人们对其反应的时间有限,而且必须在有限的时间迅速做出准确的决策,但是由于信息来源有限、应急所需的人力和设备可能超过实际可得等情况,因而要求应急管理工作者及应急管理工作必须涉及如下方面。应急管理者要对组织可能发生的紧急情况提高警惕,提前预防,并将紧急事件的影响控制到最小程度。在紧急事件发生前应急管理者应制定应急救援预案,做出响应与恢复计划,对员工进行应急培训与演练,并为组织和社区做好准备以应对未来可能出现的紧急情况及其冲击。在紧急事件发生时,应急管理者应及时出击,在尽快的时间内遏制紧急事件的发展。在紧急事件的处理过程中,应急管理者需要充分利用有限的物质资源和人力资
11、源,保证应急救援预案的有效实施。应急过后,管理者需要对随之而来的恢复和重建进行管理。这些工作应在应急预案中充分考虑,在事故发生之前给予充分的准备。1987年英国皇家十字勋章地铁站火灾案件充分说明,事故前没有预防、准备,事故后果就会大大加强。案例1987年11月8日晚,英国皇家十字勋章地铁站夜晚交通高峰期刚刚结束,输送乘客从地铁站台到售票处和地铁出口的电梯着火。晚6时30分,一名常乘地铁的乘客闻到有橡胶燃烧的味道,还看到有轻烟冒起,于是便把这一情况告知了地铁站售票亭的售票员。7时36分,地铁站的上行电梯四周火势已经蔓延,于是向伦敦消防控制中心发出皇家十字勋章地铁站可能发生火灾的报告,7时42分,
12、地铁站尝试用火车进行疏散这一常用疏散方法,但由于没有足够的官员全力实施这一方案,同时乘客怕火灾,也怕被埋在下面不能出去而不接受这一方案。在事故初始,地铁站人员不相信会有火灾发生,并敷衍了事。只有一位经理级的工作人员察看了一下火源,却未能启动灭火系统。目击者称,当时每个人都很冷静,没有任何火灾迹象,没有警铃,没有人大喊着火,更没有人奔跑逃命。到了晚7时53分,火灾才被认定为重大事故,要求更多的火灾抢救组,经多方努力,直到次日凌晨1时42分,大火被正式宣布扑灭。火灾造成31人死亡,20人重伤,死者中还包括两名地铁消防员。事故原因和如何应对紧急事件的调查表明,此次大火的火源是地铁站使用已久的木质电梯
13、。该调查持续了91天,听取了140多名目击者证词,据此做了一份报告,共提出157条改善意见。如在电梯上安装热监测器,装置自动灭火器,地铁站要根据实际情况制订最新计划,拆除木质结构的电梯,让地铁员工参加安全防护与应急培训,安检人员应加强检查力度,改善通讯设施,改进位置确认系统等。从这个案例,特别是调查结果,我们可以得到启示：应急管理应该是对紧急事件事前、事中和事后所有方面的管理。其有效的管理是要寻找在火灾发生前而进行的预防事故和减小损失的措施,并应建立预警系统。在过去45年内,这里曾发生过18次火灾;这充分说明如何迅速、有效地消除火灾隐患,如何马上采取行动在事件发生前就应充分考虑,如果事发前木质
14、电梯下的易燃物已被移走,或根本就不许堆积在此,以及建立有效地报警系统和灭火系统,火灾就不会发生,至少生命财产损失也会大大减少。如果火灾发生前该地铁站曾经制定火灾应急救援预案,进行过应急培训与演练,上述所提到的157条改善意见就会早已执行,灭火系统也会在火灾发生初始被顺利启动。由此可见：只有事前认真地进行预防、预备,制定应急预案,才可能在事发时有条不紊地采取应对措施,减少生命伤亡和事故损失。准备、响应和短期恢复工作,要求在政府部门和企业间协调和决策时具备熟练的战术,以便应对事故情况下的应急行动。长期恢复和减灾,则要求在计划、政策设计和采取降低风险行动以及控制潜在紧急事件的影响方面,具有战略性的行
15、动。在应急行动产生之前,预防和准备阶段可持续几年、几十年乃至几百年;然而,如果应急发生则导致随之而来的恢复阶段,新的应急管理又重新以预防工作开始。要点提示从广泛意义上说.应急管理应包括对紧急事件的事前、事中、事后所有方面的管理。有效应急管理需要做到如下几个方面:把预防工作放在应急管理的首位,重视紧急事件的预防工作;控制或缩减紧急事件的产生源头、影响范围,建立预警系统;编制有效的应急救援预案.对应急救援预案进行有计划地培训演练并持续改进;保证应急管理工作所需的物资供应；提高应急反应能力;完善恢复阶段的管理机制,迅速减轻紧急事件造成的损害。有效的应急管理应遵循如下原则。预防第一的原则应急管理应从事前做起.辨识紧急事件的诱因.采取措施避免其发生。公众利益第一的原则在应急处理过程中.应将公众利益放在首位,为整个应急过程奠定良好的公众基础。全局利益优先的原则为了确保应急管理工作的顺利进行,局部利益应服从全局利益。主动面对的原则紧急事件发生时.事发组织应主动面对事实.主动配合媒体的采访和公众的提问.掌握对外发布信息的主动权.避免造成对外的误导。快速反应的原则由于紧急事件的突发性.必须以最快的速度进行应急救援,调动所有的应急资源.开展全面的应急管理。持续改进的原则由于内外部环境的变化,应对应急管理体系进行评审.识别新的紧急事件诱因.改进应急管理体系的不足,对应急管理体系
