从街居制到社区制

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1、从街居制到社区制：城市基层治理模式的转变一一以“北京市鲁谷街道社区管理体制改革”为个案发布时间：2011/07/22一、“街居制”的困境1954 年出台的城市街道办事处组织条例和城市居民委员会组织条例基本确立了我国城市基层管理体制街 制”以街道办事处和居民委员会为组织架构，街道办事处作为区级政府的派出机关、居民委员会作为居民自治组织进行日常 制设置初期，人员编制、机构职能定位明确，街道办事处是政府的派出机关，代表政府办理有关居民事宜的组织，并不具有 机构性质，专职工作人员人数为3至7人，工作任务主要有三项：办理市、市辖区的人民委员会有关居民工作的交办事项, 员会的工作，反映居民的意见和要求。居

2、民委员会是群众自治性居民组织，工作人员人数为2至4人，工作内容包括办理丿 利事项、向当地人民委员会或者它的派出机关反映居民的意见和要求、动员居民响应政府号召并遵守法律、领导群众性的治 调解居民间的纠纷。在建国之后的近40年期间，“街居制”运转的一个重要的制度背景是“单位制”一一有工作单位的城 身份与职业身份相重合，单位同时承担本管理本单位员工、为其提供社会福利与保障的职能，街道与居委会只是“为了把彳 厂、企业、机关、学校的无组织的街道居民组织起来，为了减轻区政府和公安派出所的负担”，工作内容和工作方式相对简随着改革开放，社会环境巨变，尤其是80年代中期开始的国有企业改制、政府机构改革的实施，由

3、单位承担的诸多社 来，大量下岗、分离人员离开“单位”，这些原本由单位承担的功能、负担的人员进入社会，归属于城市基层管理机构。除 年代初期开始的人口流动大潮使城市实际居住人口剧增，城市基层管理机构的工作对象、工作内容以及工作强度发生了诸多 办事处和居委会在机构设置、职能定位以及人员编制等方面与上述文本规定出现了较大差距。鉴于此，居委会的相关文本规 化，1990年城市居民委员会组织法生效，2004年城市居民委员会组织法的修订稿公布并向社会各界征集修改意见 “自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”的组织定位、组织结构、人员编制、运作方式从理念上来说基本 社会环境。但是，街道办事处仍然遭遇

4、着“尴尬”的制度定位和现实处境。1954年制定的街道办事处组织条例是当前街道办事处开展工作的唯一法律依据。而实际上，当前街道办事处的工 出条例规定的三项，至少有八个方面：街道经济，城市管理，民政、福利，社区服务，人口（包括外来人口）管理，社 道党的建设，指导居委会，社区精神文明建设等。街道内设机构一般在20个左右，人员编制也由最初的3至7人扩大到1（ 北京市海淀区万寿路街道办事处1993年统计数字显示，该街道机关总人数150人左右，日常承担的党政工作有103大项、 中党务工作42大项，涵盖91项具体任务，行政工作61大项，涵盖183项具体任务。街道办事处在实际操作层面上已经成为 使得中国城市管

5、理组织构架由理论上的“二级政府，三级管理”演变成实际操作中的“三级政府，四级管理”的多行政层级以“准政府”方式进行运作的街道办事处在日常工作中面临着社会转型带来的诸多现实挑战：机构庞杂、人员膨胀、职 道办事处首先面临的问题便是管理成本过高、管理负担过重，行政效率有限。其次，街道作为区政府的派出机构与区政府及 理关系职责不清。街道办事处设置之初，明文规定“市、市辖区的人民委员会的各工作部门，非经市、市辖区的人民委员会 直接向街道办事处布置任务。” 但在实际操作中，政府职能部门长期形成的工作方式是将基层工作摊派给街道及居委会。 职能部门权大责小，街道有责无权，居委会只有干活的份儿”，“条块关系”不

6、清成为制约城市基层管理工作绩效的重要因 以街居制和单位制为核心的传统城市基层二元管理体制内的街道办事处及居委会的行政功能突出，工作方式以行政命令为主 下，一方面，城市居民及居委会的“行政属性”在逐步减少，另一方面，城市居民的生活需求与生活方式日益多样化、民主 继续沿用传统的行政命令式工作方式势必使得街道管理工作面临管理缺位、管理失效的风险。此外，“社会管理”并不是现 一职责，提供“公共服务”也是现代政府的重要职能。“行政化”的工作思维和运作方式必定导致城市基层管理部门公共服 如上所述，以“行政化”为首要特征的街居制在新的环境下面临着尴尬的制度定位以及管理成本过高、管理错位缺位、 服务不足等现实

7、困境，改革“街居制”势在必行。现行的居委会改革思路是向“自治组织”的定位归位，实现社区化，突出 和“自我服务”两大特征。而街道办事处的改革方向至今仍无定论，关于街道办事处的定位，目前有四种改革思路：一是接 街道办事处定位成一级政府，实行三级政府、三级管理的城市管理体制；二是“虚区实街”原则，把街道办事处变成政权实 政府变成市级政府的派出机关；三是主张取消街道办事处，把区的管辖范围划小，由区直接指导居民委员会，实行“二级政 理”体制；四是坚持街道办事处派出机构的性质，把重点放在改革和完善现行街道管理体制上，简政放权、理顺条块关系、 管理有序。近年来，全国部分地区涌现出一些实践上述改革思路的城市基

8、层管理体制改革实验，诸如“上海模式”、“青岛浮 “武汉江汉模式”、“贵阳小河模式”及“南京白下区模式”等。这些旨在理顺行政层级关系、提高城市基层社会管理和公 的改革思路和改革实践为城市基层管理体制向着现代行政管理机制转变上做出了诸多有益尝试，但是，这些地区改革实践的 所不同，并没有从总体上科学规划如何合理定位“街道”在城市基层管理体制中的角色、彻底解决以“街居制”为核心的传 管理体制所遭遇的困境。仔细分析街道一级行政机构遭遇到的困境，不难发现：解决管理成本过高的方法不外两种，一是降低本组织的管理成本 构，二是转移成本，即寻找管理合作伙伴；解决管理错位、缺位问题的方式只能是理顺“条块”关系，实现

9、管理归位、到位 共参与不足而导致的管理失效、服务不足等问题的方向应该是鼓励公共参与、需求公共支持。这种解决问题的思路，正适应 由“管理”向“治理”转变的趋势。“治理”理念与传统“行政管理”理念最大的区别是治理主体和治理方式的多元化。公 府、私人部门的公司以及第三部门的非政府组织可以以多样化的方式进行合作，共同参与社会事务的管理、公共服务的提供 向“治理”转变的改革方向已定，那么，如何将“治理”理念落实到具体的城市基层管理体制中？北京市石景山区鲁谷街道 以“社区制”为制度载体，探索多元合作城市基层治理机制。二、北京市鲁谷街道“社区制”治理模式（一）改革契机：行政区划调整2002年，北京市政府批准

10、石景山区成立鲁谷街道办事处，借此契机，石景山区委、区政府将鲁谷街道作为城市街道管 点，突破街道原有管理体制，组建全新的鲁谷社区管理机构，力图通过鲁谷体制创新，解决“目前行政管理中存在的层次过 叉、人员臃肿、权责脱节”等问题，提高行政效能、公共参与热情，发挥居民自治组织的作用。在国家民政部、市委组织部 室、市编办等部门的支持和参与下，经过充分调研、科学论证，鲁谷最终改革方案于2003年3月确定，4月进入试运行，同 谷社区”正式挂牌。目前，鲁谷社区辖区20个居民委员会，常住人口 2.3万余户、近6万人，流动人口 2万余人。按照“ 的鲁谷街道自2003年起至今，已经良性运转3年。（二）改革筹备：理念

11、先行，实践中推进改革方案出台前，石景山区委、区政府组织相关人员，组建了“鲁谷社区体制创新筹备组”。筹备组的首个任务便是设 实施方案，筹备组从四个方面着手进行准备：一是收集相关文献法规资料，确立改革的制度“合法性”，二是赴上海、青岛 汉等地考察调研其他地区街道管理体制改革的经验，三是通过走访、座谈、问卷调查等形式收集居民、居委会、区政府相关 意见，四是召开全国性的社区体制创新交流会，邀请国内外理论工作者、实践工作者共同探讨鲁谷改革方案。在此基础上, 得鲁谷社区改革原则是：定位一个关系，即，定位政府、社会和市场三者间的关系；保证两个依法，即，政府依法行政，社 实现两个归位，即，政府行政管理职能归位

12、，理顺条块关系，社会职能归位，原来由政府行使的社会化职能归还给社会，培 自治组织；建立三个体系，即，社区党工委负责党建工作，社区行政事务管理中心承担行政管理职能，社区代表会议是社区 织。这一改革原则确立后，筹备组意识到，改革涉及政府各职能部门的责权利的重新分割和利益再分配，新体制的建立需要 协助与支持。为减少改革阻力和不确定性，鲁谷社区新体制的创立，采用了“先构架，后搭台”的原则，即，先确立改革的 新社区体制的框架，挂牌宣布成立之后，逐步逐条梳理社区部门职能，然后确定新机构的编制、人数、经费、工作形式等具 后在实际运作中不断的修订、完善运行机制。所以，可以说，鲁谷社区体制的创新是本着理念先行原

13、则，在实践中逐步推进 新。（三）鲁谷模式=简政放权+激活民主鲁谷社区实际运行的组织体系和运行机制，可以总结为“一个核心，两个工作体系，三驾马车”，是简政放权、理顺条 高行政效能，激活基层民主，最终实现多中心合作治理的“社区制”城市基层管理体制。1. 机构精简，降低行政成本。鲁谷社区的组织架构为“三驾马车”，即，社区党工委作为区位的派出机构，在新体制中 导地位，对社区性、社会性、群众性工作负总责；社区行政事务管理中心作为区政府的派出机构，对辖区城市管理、社区建 会事务进行管理、协调、指导、监督和服务；选举产生的鲁谷社区代表会议委员会及其常设机构社区委员会负责民主自 导居民委员会和中介组织的工作。

14、“三驾马车”并进的基础上，坚持“一个核心，两个工作体系”原则，确保党对基层行政 自治工作的核心领导权，社区行政管理中心负责人由区政府任命，社区委员会主任及副主任由社区党工委提名，经社区代表 举产生。在“三驾马车”的组织架构下，操作层面上的核心机构（行政编制）有“三部一室”，事业编制机构“一所两室”。 指社区党工委下设的党群工作部和社区行政事务管理中心下设的城市管理部与社区事务部，以及社区党工委和社区行政事务 设的综合办公室。党群工作部下辖20个居委会党组织，负责社区党建工作，城市管理部主要承担城建管理和综合治理等城 社区事务部承担民政、计生、劳动、文教等社区行政职能，综合办公室承担原街道行政办

15、和财政科职能。事业编制机构的 指社区行政事务管理中心下设的社会保障事务所、企业服务办公室、社区代表会议的常设机构一一社区委员会办公室。除此 有1个自收自支事业单位一一社区服务中心。鲁谷社区管理体制的组织结构及运行图，参见表1鲁谷社区管理体制的组纟 图。鲁谷社区的“三部一室”行政机构设置相较于“街居制”下的街道工委、街道办事处（以八宝山街道为例）的15个内 机构减少11个，精简幅度达73%。鲁谷社区的39名公务员编制和北京市同类街道平均公务员人数90人相比，精简幅度达 干部职数6人，比同类街道减少了 40%。具体撤销的部门和科室有：劳动科、文教体卫办公室、财政科、统计科、企业服务 公务员编制改为

16、事业编制）。合并的部门和科室有：工委办和行政办、财政科合并为办公室；组织人事科、宣传科、工青妇 人民武装部合并为党群工作部；城市管理科和综合治理办公室合并为城市管理部；民政科、计划生育办公室和文教体委办公 区事务部。在行政机构精简、合并的同时，鲁谷社区新增了一个社区自治组织一一社区委员会办公室。“三部一室”式“大 设置方式，减少了管理层次，实现了“机构瘦身”、“人员消肿”，每年节约行政开支200余万元。2. 职能转换，提高管理效能。精简机构及人员的基础是合理转换职能。鲁谷社区通过职能转换实现政府行政管理职能 管理职能的归位。把辖区行政执法和行政管理的各项职能经梳理后归位于政府，建立“责、权、利”统一的“条块”关系。 调整、交还给区职能部门，如，统计局接收统计科转出的部分职能，劳动和社会保障局接收劳动科转出的部分职能，教育委 教体卫办公室转出的部分职能，民政局接收民政科转出的部分职能，规划局接收城市管理科转出的部分职能。把原来由政府 有关社会事务交给社区自治组织和中介组织来