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1、国有企业改革分析论文中国国有企业改革的任务，在宏观层次上，是要对国有经济布局进行战略性调整，在微观层次上，是要建立现代企业制度。20年来，国有企业改革取得了巨大的成绩，尤其是积累了丰富的经验，但是离改革的目标还有很大的距离。本文拟在实证研究的基础上，对国有企业改革经验进行理论分析，探索如何加快国有企业改革的步伐。一、国有企业改革思路的反思国有企业改革的进程和成效，在很大程度上是由改革的战略指导思想即改革思路决定的。20年来我国国有企业改革经历了曲折的过程，它反映了改革战略指导思想的演变和发展。概括起来，从1978年党的十一届三中全会至1984年党的十二届三中全会以前，改革的战略指导思想是扩大企
2、业自主权。从党的十二届三中全会到1993年党的十四届三中全会以前，改革的战略指导思想是实行两权（即所有权和经营权）分离。从党的十四届三中全会到现在，改革的战略指导思想是建立现代企业制度和从战略上调整国有经济布局。相应地，国有企业改革也可以划分为扩大企业自主权、实行两权分离、建立现代企业制度并调整国有经济布局等三个阶段。下面依次对这三个阶段的国有企业改革思路进行分析。第一阶段：扩大企业自主权阶段（19781984）早在改革以前，人们就逐步认识到国家对国有企业管得过多过细的弊端。毛泽东在1956年写的论十大关系中曾指出：“把什么东西统统都集中在中央或省市，不给工厂一点权力，一点机动的余地，一点利益
3、，恐怕不妥，”（注：毛泽东选集第5卷，人民出版社1986年版，第273页。）孙冶方在60年代就提出要以资金价值量为标准来划分“大权”和“小权”，认为“属于扩大再生产范围的事是国家的大权，国家必须严格管理”；“属于简单再生产范围的事是企业应该自己管的大权，国家多加干涉就会管死”。（注：孙冶方：关于全民所有制经济内部的财经体制问题。）党的十一届三中全会公报指出：“现在我国经济管理体制的一个严重缺点是权力过于集中，应该有领导地大胆下放，让地方和工农业企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权”。（注：中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议公报。）基于当时这种共识，国有企业改革从扩大企业自主
4、权开始，是很自然的事。国有企业改革在党的十一届三中全会以前就开始了。1978年10月四川选择了宁江机床厂等六个企业进行扩权试点。党的十一届三中全会以后，1979年5月，国家经委等六个单位，选择首都钢铁公司、天津自行车厂、上海柴油机厂等进行扩大企业自主权的试点。试点得到许多企业和广大职工的拥护。1979年7月，国务院发布了扩大国营工业企业经营管理自主权、实行利润留成、开征固定资产税、提高折旧率和改进折旧费使用办法、实行流动资金全额信贷等五个文件，要求地方部门按照统一规定的办法选择少数企业试点。1979年底，试点企业扩大到4200个，1980年又发展到6000个，约占全国预算内工业企业数的16，产
5、值的60，利润的70。1981年1982年在工交企业实行的经济责任制，以及从1983年开始试行的利改税试点，也都是以扩大企业自主权为国有企业改革的指导思想的。1984年5月国务院颁发了关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定，规定扩大企业10项自主权。1985年9月，国务院又批转了国家经委、国家体改委制定的关于增强大中型国营工业企业活力若干问题的暂行规定的通知，通知作出了十四条规定，要求继续扩大企业自主权。我国从五十年代后期开始就提出对国有企业进行改革并曾进行过改革，但当时的改革主要是在中央和地方权限的划分上做文章。1978年开始的改革则把重点放在调整国家与企业关系上，着眼于调动企业和职工的
6、积极性主动性。因此，扩大企业自主权的改革思路与过去国有企业改革的思路比较，是一个很大的进步。通过这一阶段的改革，企业有了一定的生产自主权，开始成为独立的利益主体，企业和职工的积极性都有所提高，并对传统计划经济体制打开了缺口。在一些改革搞得好的企业，这种积极作用更为明显。例如首都钢铁公司通过改革使企业有了自主权，增加了留利，改进了管理，提高了经济效益。1979至1981年和改革前的1978年比较，首钢利润净额平均每年增长45。32，上缴利润和税金平均每年增长了27。91，企业留利和职工收入都有较大的增加。（注：经济发展与经济改革，经济管理出版社版，第472页。）但是，扩大企业自主权的改革思路是在
7、计划经济的框框下进行的，这一阶段国有企业的改革没有也不可能动摇计划经济体制的基础。我们历来都把国有企业称为企业，但是真正的企业应该是自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者，并应以利润为经营目标。但是这一阶段的改革仍是以产品生产者而不是以商品生产者为国有企业改革的目标。例如，1979年7月国务院在关于扩大困境工业企业经营管理自主权的若干规定中，第一条就提出，企业必须保证完成国家下达的各项经济计划，这个计划指的是指令性计划。1981年11月国务院批转的关于实行工业生产经营责任制若干问题的暂行规定中，又明确要求“实行经济责任制的单位，必须保证全面完成国家计划，按社会需求生产，不能利大大干，利小不干。
8、”这都表明这一阶段的改革是维护（或改善）计划经济体制而不是改变计划经济体制。这一阶段文件中一般也不提企业应该“自主经营”，而只提“适当扩大企业自主权”。虽然学术界早有人提出国有企业应该和可以“自负盈亏”，（注：周叔莲、吴敬琏、汪海波：充分发挥企业的主动性，人民日报1978年12月31日。）但是在计划经济框框内扩大企业自主权是决难做到一点的。实行“适当扩大企业自主权”也是困难重重，尽管不断颁布文件要求这样做，但有关政策常常很难完全落实。中国社科院工业经济所1984年8月给国务院的一份研究报告中说：目前大企业组织生产经营活动中存在着很大困难，如指令性计划比重大，指标下的次数多，变化多，层层加码，行
9、政管理方面婆婆多，干预多，摊派和罚款也给企业造成很大负担，等等（注：经济发展与经济改革第498页。）。这充分说明扩大企业自主权的改革思路连最起码的扩大企业自主权也难做到。第二阶段：实行两权分离阶段（19851993）这一阶段国有企业改革的思路是国家有所有权，企业有经营权，所谓两权分离主要就是这个内容。1984年10月召开的党的十二届三中全会提出要建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济。按照发展社会主义有计划商品经济的需要，决定全面推进以增强企业活力，特别是增强国有大中型企业活力为中心的、以城市为重点的经济体制改革。并重新确立了国有企业改革的目标，这就是：要使企业真正成为相对独立的
10、经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展能力，成为具有一定权利和义务的法人。围绕着这一改革目标，从1984年底开始，我国国有企业改革进入到了一个新的发展阶段，改革的指导思想就是实现两权分离，试图以此促进实现政企职责分开和国有企业向市场主体的转变。对于深化改革中如何实现两权分离，使国有企业成为商品生产者和经营者，当时有种种议论，曾经确定在小企业中主要搞租赁，在大中型企业中主要搞承包。1986年12月国务院关于深化企业改革增强企业活力的若干规定中提出，要推行多种形式的经营承包责任制，给经营者以充分的经营自主权。1987年大中型企业普遍推行企业承包经营责任
11、制。主要形式有：（1）“双保一挂”。双保，即保上交税利，保批准的技术改造项目。一挂，即工资总额和实现税利挂钩。（2）上交利润递增包干。在核定上交利润基数的基础上，逐年按规定递增率向财政上交利润。（3）上交利润基数包干，超收分成。即确定企业上缴利润基数，超收部分按规定进行比例分成或分档分成。（4）微利亏损企业的利润包干或亏损包干。（5）行业投入产出包干，实行的有石油、煤炭、石化、冶金、铁路、邮电、民航等部门。企业承包经营责任制的基本特征是：包死基数、确保上交，超收多留，欠收自补。到1987年底，全国预算内企业的承包面已达78，大中型企业达80。1988年2月27日国务院发布了全民所有制工业企业承
12、包经营责任制暂行条例。1990年第一轮承包到期的预算内工业企业有3。3万多户，占承包企业总数的90。接着又开始了第二轮承包。到1991年第一季度末，90以上的到期企业签订了第二轮承包合同。九十年代初国有企业改革强调转换企业经营机制贯彻的也是两权分离的思路。当时人们认识到了过去的企业改革偏重于单纯的扩权让利，而未能以转换企业经营机制为目标。1991年9月中央工作会议因而强调要转换企业经营机制。根据中央工作会议的精神，经过近一年的调查研究，1992年7月国务院公布了全民所有制工业企业转换经营机制条例。条例根据两权分离的思路明确了企业经营权、企业自负盈亏责任、企业和政府的关系、企业和政府的法律责任等
13、等问题。在这一阶段，两权分离主要是通过经营承包责任制实现的。因而，我们可以通过承包制来评析两权分离的改革思路。对于承包制的看法理论界存在着尖锐的意见分歧。一种意见完全肯定，认为它是社会主义管理的基本制度。一种意见完全否定，认为这是从利改税向传统体制倒退。但是实事求是的分析，完全肯定和完全否定的意见都有片面性。承包制曾经起过的积极作用是不能否定的。例如它可以使企业法中规定的企业自主权得到落实，可以增强企业的动力机制，可以加强企业的财务责任，可以明确主管部门的责任，特别是使政府和企业的关系发生了变化，企业不再完全听命于政府，可以促进政企分离，等等。不过承包制也有其固有的缺陷，例如，实行承包制的企业
14、仍在相当程度上隶属于政府机关；经营自主权仍受到限制，甚至受到很大的限制；没有也不可能实行自负盈亏；会使产业结构固定化，因此与产业结构调整和合理化的要求相矛盾，等等。这一阶段对国有企业改革除了提出自主经营自负盈亏的要求，还提出自我发展自我制约的要求。作为真正的企业，是必须做到自主经营自负盈亏自我发展自我制约的。但当时实行承包制的企业既不能做到完全自主经营，更说不上能够自负盈亏，也就难以做到自我发展和自我约束。企业的短期行为如滥发工资奖金、投资不计效益相当普遍地存在着。后来大家关注的内部人控制失控现象，在扩大企业自主权阶段就种下了根，而这一阶段更具备了迅速滋长的条件。承包制的种种缺陷，是同两权分离
15、改革思路的局限性有内在联系的。两权分离的改革思路和以往扩大企业自主权的改革思路相比，是一次重大的飞跃。这是承包制所以产生积极作用的原因。但是两权分离理论只承认国有企业有经营权，而不承认企业作为法人应该有财产权，认为所有权全部属于国家，这就决定了国有企业不可能真正实现自主经营自负盈亏自我发展自我制约，即不可能成为真正的企业。为了使国有企业成为真正的企业，改革的战略指导思想还需要进一步发展和转变。第三阶段建立现代企业制度并调整国有经济布局阶段（1994）建立现代企业制度是1993年11月党的十四届三中全会正式提出来的，调整国有经济布局是1995年9月党的十四届五中全会正式提出的。这两项措施的实质是
16、进行产权和所有制结构调整。而其理论依据则是建立社会主义市场经济体制。1992年10月，党的十四大明确提出，我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，并要求围绕社会主义市场经济体制的建立加快经济改革步伐。1993年11月，党的十四届三中全会通过了关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定，指出我国国有企业改革的方向是建立现代企业制度，并把现代企业制度概括为适应市场经济和社会化大生产要求的、产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的企业制度，要求通过建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。决定把产权关系明晰作为现代企业制度的第一个特征，指出：企业中的国有资产所有权属于国家，企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权，成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体，企业以其全部法人财产，依法自主经营、自负盈亏、照章纳税、对出资者承担价值增值的责任。出资者按投入企业的资本额享有所有者的权益，即资产受益、重大决策和选择管理者
