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1、.城乡统筹与“两规协调中国土地学会、中国城市规划学会高层论坛综述许坚 祈帆 蔡玉梅中国土地勘测规划院 1000352021年5月17日，中国土地学会、中国城市规划学会在京共同举办“城乡统筹与两规协调小型高层论坛。来自国务院开展研究中心、中国土地勘测规划院、中国城市规划设计研究院、大学、中国人民大学以及XX、XX、XX、XX、XX的30多名长期从事城市规划与土地利用规划的专家学者，在一起共同分析了土地利用总体规划和城市(乡)规划以下简称“两规的异同点，探索实现“两规相协调的途径与方法。现将主要观点综述如下。一、“两规协调存在的主要问题 专家们认为，土地利用总体规划与城市(乡)规划在许多国家是一个
2、规划，但在目前的中国，却是分属两个法律授权，两个行政部门主管。“两规在规划的技术标准、目标、重点和管理方式等方面都存在差异，给“两规的协调与衔接造成了一定困难。具体表现在以下几个方面： 一“两规的法律授权不同土地利用总体规划的法律地位由土地管理法确定，国土资源部主管。城市(乡)规划的法律地位由城乡规划法确定，住房与城乡建立部主管。从规划范围来看，土地利用总体规划是对整个行政辖区的土地进展规划的，而城市(乡)规划过去只是研究建成区，虽然新的城乡规划法要求城乡规划覆盖到乡，但许多地方实际上没有做到。二“两规的技术标准不同 1、根底数据来源不同。土地利用总体规划采用的根底数据是国土资源部门历年的土地
3、变更调查数据，是经国土资源部审定后的一套具有权威性和延续性的数据，而城乡规划的根底数据来源于建立部门的统计。2、用地分类标准和统计口径不同。从用地标准看，近几年来，土地利用总体规划采用的土地分类标准依据是2002年实施的全国土地分类过渡期间适用，土地分为建立用地、农用地和未利用地3个一级类、15个二级类、71个三级类。而城市(乡)规划采用的土地分类标准依据是1991年实施的城市用地分类与规划建立用地标准，该标准将城市用地分为居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、XX、特殊用地、水域和其他用地10大类用地，除了最后一类是非城市建立用地外，前9类
4、都是城市建立用地。“两规的统计口径也存在不同。例如，土地利用总体规划将城镇建立用地和独立工矿用地分别单列，而城市(乡)规划的城镇用地包括了城镇建成区以及建成区外的独立工矿用地。对于城市外围线型工程以及道路两侧的防护绿带，城市(乡)规划完全统计为城市建立用地，并把农村居民点住宅前后的坑塘水面和小菜园统计为村镇住宅用地，而土地利用总体规划那么根据土地利用现状将这些土地统计为非建立用地。三“两规的目标、侧重点不同 土地利用总体规划是多目标的规划，在整个行政辖区内进展用地平衡，同时关注耕地保护、生态保护和城乡建立问题，因此在目标制定时是通过土地资源供给来制约和引导需求的。城市(乡)规划目标那么相比照拟
5、单一，重点关注建立用地需求，更多的是由需求确定用地规模和布局。 另外，两个规划的侧重点也不同。土地利用总体规划重在土地资源的调控和配置，强调用地总量控制和用途管制，是保护资源兼顾保障开展。城市(乡)规划指导区域性城乡建立，重在控制城镇的空间布局，侧重保障开展。四“两规管理的方式不同1、工作方法不同。土地利用总体规划强调总体布局，自上而下逐级落实，要求下级规划要严格按照上级规划分配的指标进展编制，而城市(乡)规划的上级规划对下级规划控制较弱。2、审批的层级不同。按照目前的法律规定，市县乡镇的土地利用总体规划是由省政府审批，而城市(乡)规划那么是分级审批的。相对来说，省以上政府及部门保护土地资源的
6、意识会强一些，而由于市县政府开展经济的压力较大，因此在一般情况下，市县政府在审批县城、镇总体规划时，对控制建立用地规模这个问题放得比较松。而且市县政府在审批乡镇总体规划时，又缺乏总量把握，乡镇建立用地规模加在一起总量失控的情况比较普遍。3、实施管理的手段不同。土地利用总体规划主要是通过年度用地方案、年度统计和规划实施评估等手段进展管理的，而新的城乡规划法虽然规定了城市(乡)规划的编制机关应当组织有关专家对规划实施情况进展评估，但目前地方对这项工作还是流于形式。 二、专家对促进“两规协调的建议(一)“两规是可以统一起来的有专家认为，虽然“两规存在上述多个方面的不同，这给“两规协调带来一定困难，但
7、是也应当看到，“两规衔接是有根底的。在管辖范围、业务关系、技术标准、工作程序等方面，“两规有着密切的联系。“两规也是同根同源的，根本理念和理论体系在很多方面也是一致的，有一样的研究主体，都是空间规划，都是研究以土地利用为核心的空间资源的有效配置，因此，两个规划从根本上看是可以统一起来的。同时，两个规划也必须统一，因为都是政府编制的，如果相互矛盾，会降低老百姓对政府的信任度。 有专家认为，无论是土地利用总体规划、区域规划、还是城乡规划，核心都是分配开发权。开发权是土地所有者获得因土地用途变更或强度变更所带来的经济收益的权利。农业用地变为工业用地或者变为居住用地，这是用途变更；容积率、建筑密度变化
8、是强度变更。规划配置开发权后，获得高开发权的地区要对被限制了开发权的地区进展补偿，补偿的方式可以是公共物品供给或者财政补贴。例如，当一个村的农民被征地了，获得了补偿，另外一个村的农民也应该享有补偿，因为该村的农民牺牲了开展的权利才有他人的开发和经济增长。所有规划都是确定土地开发权的，区域规划在大致范围内确定到底哪个地区更应该享有开发权；土地利用总体规划管制土地的用途，明确哪块地将来作为工业用地、商业用地还是居住用地；控规就是确定开发强度，到底是1倍容积率还是3倍容积率。从区域规划到土地利用总体规划到控规，一系列规划导致的结果就是在土地开发权许可根底之上的土地开发的实现。因此，“两规不应该是矛盾
9、的。(二)具体建议针对目前两个规划的现状，对如何做好衔接工作，专家们提出了以下具体建议：1、形成“两规互认制度。土地利用总体规划主要关心建立用地“有多少的问题，而城市(乡)规划主要关心建立用地“放哪里的问题，这两种关心都是需要的，因此，应形成“两规互认制度。一方面城市(乡)规划不得突破土地利用总体规划中的建立用地指标，另一方面也要强化城市(乡)规划的指标，不要随意进展腾挪，不然会对整个城镇体系带来很大影响。“两规应尽可能形成合力而不是分力。 2、统一用地分类标准，建立年度根底数据统计制度。国土资源部门每年的土地变更调查数据是动态数据，并且全覆盖，两个规划都应该用，甚至其他规划也应该用。还有专家
10、认为，应修编城市(乡)规划土地利用分类标准，分类必须是全行政辖区土地的全覆盖，与土地规划的分类相一致。 3、明确“两规保护的底线。应确定“两规都必须确保的内容，在适应开展变化的同时，守住“两规保护的底线。建议将土地利用总体规划中的根本农田保护区和城市(乡)规划中的“禁建区作为“两规的共同底线，建立选址应避开这些区域。 4、市县级土地利用总体规划要进展分区，设定分区管制规那么，与同级的城市(乡)规划分区以及主体功能区规划相协调。 5、完善规划编制和管理体制。不能就规划论规划，必须从整体上去把握规划工作开展的方向，统筹研究和推动规划编制改革和规划管理体制机制改革，以保障规划编制改革成果得到有效实施
11、。 6、将“两规协调报告列为两个规划必备的前期专题研究报告，作为国土资源部门和建立部门督察的依据。 7、建立部门联合工作机制。鉴于目前两个规划分属建立部门与国土资源部门两个行政部门的体制现状，建立两个行政部门联合工作机制对“两规的协调就显得极为重要，同时，还应为“两规衔接提供技术支撑，与其他相关部门联合开展各类专项规划。8、建立每5年进展一次规划实施评价的制度。无论城市(乡)规划还是土地利用总体规划，都要与经济社会开展规划相协调。经济社会开展规划期是5年，所以“两规就应该每5年评价一次自己的实施情况，根据实际情况做出一些相应的调整。三、实现“两规衔接的地方经历 一XX经历为了推动“两规衔接，X
12、X省从2004年开场着手探索“两规衔接的机制和路径。归结起来是：1、构建统一的衔接平台作法是通过编制县市域总体规划，实现“城乡全覆盖、空间一X图，并将其作为“两规衔接的根本平台，实现了“四统一：一是统一建立用地统计范围。以县市行政区域作为统计范围，对县市域建立用地总规模进展统一核算；二是统一规划根底图件。用2005年的土地变更调查图和最新遥感图叠加，形成县市域总体规划现状根底图件；三是统一规划用地分类。建立用地以城市总体规划的用地分类标准为主，非建立用地以土地利用总体规划的分类标准为主，经整合形成城乡统一的用地分类标准；四是城市总体规划与土地利用总体规划统一由省政府审批。县市域总体规划由省政府
13、审批，乡镇的总体规划无权改变县市域总体规划确定的建立用地规模和总体布局，实现了城市总体规划与土地利用总体规划审批层级的统一。2、建立“两规衔接报告制度要求每个县市编制总体规划时必须同步编制“两规衔接报告，并与规划成果一并上报审批。“两规衔接坚持“总量平衡、分步衔接，侧重近期、留有余地的原那么。所谓总量平衡，就是按照资源环境容量和耕地占补平衡的要求确定建立用地控制规模；分步衔接，就是按照占一补一的要求，实现近期、远期的滚动平衡；侧重近期，就是在实现总量平衡的前提下优先保障近期的建立空间；留有余地就是指在落实上级确定的建立用地规模的根底上，在规划建立用地周围划定一定的弹性增长空间在土地利用总体规划
14、中划为一般耕地，以安排今后通过农村建立用地复垦增加的建立用地指标。 3、完善规划审查制度建立县市建立用地规模前置审查制度，即在县市域总体规划纲要审查前，先审查“两规衔接报告，确定建立用地总规模。县市建立用地总规模核定采用“两部三级联审制。衔接思路是纵向调控，横向平衡；上下对接，层层落实。4、探索规划实施保障制度为了防止规划难以得到有效实施等问题，XX省以县市域总体规划为平台，以建立城乡空间规划管治制度为目标，着力健全和完善城乡规划编制体系、城乡规划监管体系和城乡规划法规标准体系。按规划改革路线图，XX省近几年着力探索了以下实施保障制度：一是以控规备案为载体建立建立用地边界管理制度；二是健全建立
15、工程选址分级规划管理制度；三是建立以“阳光规划为核心的社会监视制度；四是建立城乡规划督察员制度；五是以分片设立规划管理所为重点健全规划管理体制。 二XX经历 1、“两规编制单位合署办公。XX实行了10多年的“两规编制单位合署办公，这为“两规的协调奠定了体制根底。 2、一体化的根底研究平台。XX“两规使用一X图，对城市建成区进展统一界定，根底数据和规划期限统一；对人口、经济等开展目标进展的研究，其成果相互对接。 3、空间布局协调。土地利用总体规划分区首先全面落实各业用地需求，优先划定不得随意占用的根本农田和湿地等；在此根底上，城乡规划进展试布局，然后反响给土地利用总体规划，进展规模校核；经过多轮协调，最后形成指标有保障的空间布局。同时，为弥补预测的缺乏，土地利用总体规划划出弹性管理区，在这个区域内预留了建立用地空间，但不安排建立用地指标，指标来自于对原规划区内建立用地的核减和城乡建立用地增减挂钩。 4、建立规模协调。土地利用总体规划修编对建立用地分类进展适当调整，把建立用地分为六大类，包括城市、建制镇、独立工矿、农村居民点、交通用地和水利用地。连片开展区域纳入建制镇用地范围，用地指标略为增加。交通、水利用地规模与行业部门对接，农村居民点用地规模由土地利用总体规划确定，与城乡规划的人均控制指
