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1、绩效管理在中国地方政府管理中应用的现状和缺陷字号：大中小 我要评论 打印2011年11月10日来源：中共太原市委党校学报2011年第02期 作者：李 明 宗帅政府绩效管理是发达国家在政府改革过程中广泛采用工商企业管理方法的产物,绩效管理在发达国家政府中的应用取得了很大的成功。【摘要】： 政府绩效管理是发达国家在政府改革过程中广泛采用工商企业管理方法的产物 , 绩效管理在发达国家政府中的应用取得了很大的成功。 20 世纪 90 年代 , 政府绩效管理传入中国并在一些地方政府管理中开始应用 , 虽然取得了一定的成绩 , 但也存在诸多问题。一、绩效与绩效管理 绩效（ performance ）这个词
2、语源于工商企业界，绩效指的是经济活动的有效性，即获得的经济收入与投入的各种资源数量的比例关系。“是通过一系列的经济指标，包括资本、成本、销售收入、利润等描述的经济组织的效率状态。对于企业来说，只有追求更高的效率，更好的绩效水平才能获得更多的回报，才不致于在竞争中淘汰，所以，绩效是企业的核心追求。工商部门绩效有很强的数字性和货币性特征，其绩效可以用量化的指标很清晰的描述出来。然而，当绩效管理应用于政府部门时，绩效突然成了一个很难界定的词语。这是因为与工商企业部门不同，政府必须考虑绩效的政治意义，而不单单是经济学意义上的投入、产出。这样，政府目标的多元性、产品的非商品性、产出的滞后性、不同利益相关
3、者对于产出的认识不同等因素使得政府绩效成为一个很难厘清的概念，而且随着社会的发展，人们对于政府的要求不断增加，政府绩效在内涵和外延上不断变化。所以并没有一个得到大家一致认同的政府绩效的概念。从目前学术研究的成果看来，大致有以下几种关于政府绩效的界定方式：一是按照政府的活动领域将政府绩效分割成经济绩效、社会绩效和政治绩效。臧乃康在 政府绩效的复合概念和评估机制中指出：经济效率是指政府持续促进经济良性发展上的能力，社会绩效是政府促进社会全面进步的表现，政治绩效体现为政府的制度变革和制度安排的能力。二是从财政学的角度把政府绩效分为行政效率和财政效率。马国贤详细介绍和区分了这两种效率：行政效率是指运用
4、公权力和行政强力使行政命令在行政层级结构中传递和被执行的程度，主要是通过时间和投入程度来衡量的；财政效率是公共事业产出与政府投入资金资源的比率，财政效率又按照财政支出的种类划分为经常性支出效率、项目性支出效率和政策性支出效率。三是从过程的角度定义政府绩效。如美国国家绩效评估的绩效衡量小组将政府绩效定义为“利用绩效信息协助设定统一的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并报告成功符合目标的管理过程”。四是从行政管理结果（ result ）角度定义政府绩效。亚太经合组织 1997 年在有关结果导向绩效管理实践报告中，“根据多国的实践所体现的结果层面的意义界定为
5、不同的表达方式，认为英文 result 所代表的结果可以包含的产出（ outcome ）指代的结果预计服务质量、顾客满意度”。绩效的多种定义体现了人们从不同角度认识政府绩效的成果，这些定义虽然角度不同其实并不矛盾。大致说来，学者芬维克与福林的“ 4E ”观点最能涵盖政府绩效的内容，既绩效包括：经济（ Economic ）、效率（ Efficiency ） / 效果（ Effective ）和公平（ Equity ）。对于政府绩效管理，中国行政管理学会联合课题组给出了比较权威的定义“所谓绩效管理，是指使用科学的方法、标准和程序、对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能正确的评价，在此基础上对政
6、府绩效进行改善和提高”。二、中国地方政府绩效管理现状 （一）中国地方政府绩效的产生背景中国地方政府的绩效管理开始于上个世纪末。这时，中国各级地方政府中都不同程度地存在着效率低下、人员膨胀的问题，经过了数轮的政府机构改革都没有彻底解决这个问题，而且政府的改革陷入了“改革膨胀再改革再膨胀”的怪圈。这时候，世界上的主要发达国家也在进行着政府的行政改革，如英国、新西兰、澳大利亚等。虽然正在工业化进行中的中国各级政府的行政体制与发达国家并不相同，但是，发达国家的行政改革也对中国的行政改革产生了影响，尤其是在一些比较发达的地区和沿海开放城市。就是在这种背景下，中国部分地区的政府开始进行了一些绩效管理的实践
7、活动。（二）中国地方政府绩效管理的发展阶段中国地方政府的绩效管理改革，大致可以分为两个阶段。在上个世纪 90 年代，中国监察部借鉴苏联和东欧国家经验在部分城市和地区进行了效能监察， 1991 年深圳、 1995 北京 山东和漳州市， 1996 开始了行政效能监察，这个时期还不能称为真正的绩效管理，而只是对于中心工作、重点领域的重点监督。从世纪开始，中国的绩效管理开始全面向发达国家借鉴经验，谋求行政能力的全面扩展，不仅平衡计分卡、全面质量管理、流程再造等先进管理方法开始应用于中国的地方政府，更为重要的是，中国地方政府开始注意到绩效管理所蕴含的民主行政、结果为本等一系列的行政理念，开始对传统的行政
8、模式作出某种改变，虽然中国地方政府的绩效管理实践还存在着这样或那样的缺陷如周志忍就曾经指出中国绩效管理存在着七点缺陷，包括：评估主体内部性，社会参与程度低；评估程序不规范，难以操作；评估方法定性为主，指标设计不合理，随意性大等等。但是，中国的地方政府仍然在不断的探索、改善之中。（三）中国地方政府绩效管理的现有模式中国地方政府的绩效管理实践多开始和成熟于发达地区的城市。比较典型的有青岛的 目标责任制模式、南京的“万人评议政府”和厦门市的绩效管理改革。 2000 年，青岛市政府开展了“转变职能、规范审批、政务公开、依法行政、效能监督”为重点的绩效管理改革，提出向工商企业学习，实行目标管理和全面质量
9、管理。 2003 年，青岛市颁布了成为一种在全市范围内推广目标管理，“实行联席评审制，由专家、服务对象和有关群众代表对各单位目标进行评议审查”。对下属各个机构和区（县）的工作进行日常、季度、半年和年终考核。从 2001 年开始，南京市政府开展了连续数年的万人评议机关活动，邀请基层群众对政府机关的全局观念、办事效率、依法行政、工作业绩和廉政建设进行评议，并形成了外部评议政府绩效的运作模式。 2000 年厦门市政府推行机关效能建设，并于 2001 年整理出了绩效考核的指标体系厦门市机关效能建设工作考评评分表，同时，厦门市的各个区县、各个机关也陆续建立了自己的评估方案和评估指标体系。其中思明区历经四
10、年时间开发的“公共部门绩效评估”系统最具成效，整个过程经历了“从理念到模型，构建绩效评估体系”和“从试点到推广，规范完善评估模式”两个阶段。该系统还获得“中国地方政府创新奖”。以上是中国地方政府绩效管理的典型模式，从总体上看，上述实践活动收到了一定的成效，一定程度上提高了政府的公共管理水平和公共服务质量，促进了政府管理观念的转变，增强了政府责任感。三、中国地方政府绩效管理制度缺陷 （一）绩效管理的上级推动痕迹明显，总体呈现“自上而下”的特征中国政府组织结构是一种集权体制，在社会与国家关系上，强调政府对社会的控制；在政府内部，强调上一级政府对下级政府的控制；在政府机关内部，强调执政党的控制力量并
11、实行行政首长负责制。这一切造成了地方政府绩效管理改革主要是由政府内部“自上而下”的推动，集权体制造成行政上级机关不仅承担了地方政府绩效管理的发动责任，而且承担了具体评估指标和方法的设计。绩效管理的核心在于民主参与机制，要调动政府机关内部各个层级和社会公共广泛的参与共同制定绩效管理指标体系并共同评估，绩效评估最重要的主体不是政府而是社会公众，惟有如此，才能显示出绩效管理的“顾客满意”标准。但是由上级推动的中国地方政府绩效管理上级和领导意志特征明显，如南京市的“万人评议政府”活动中，基层社区群众在所有评议人员中的比例不足 13% ，其余皆是政府机关的官员、企业管理人员、专业技术人员等精英群体，而且
12、占人口比例极大的农民并没有包括在“万人评议”活动之中，这种评议结果的代表性和公正性很让人怀疑。而在青岛市和厦门市各下属区（县）和机关设计的政府绩效指标，在权重上向体现上级政府对下级的控制、上级政府认为重要的事项和工作倾斜，而一些与公众直接相关的服务型指标的权重偏低。这种自上而下的评估使得中国地方政府绩效管理成为附庸在集权链条上的领导意志贯彻执行的工具。（二）中国地方政府绩效管理体现“运动式”的特征正是由于我国地方政府绩效管理的政府发起和社会公众的参与性不足，使得政府绩效管理的群众基础不足，很难在整个社会形成稳固的政府绩效管理文化，给绩效管理向纵深持续发展提供保证，使整个地方政府绩效管理改革流于
13、表面化和形式化，既不能引起整个政府机关的重视也不能真正发挥作用。同时，地方政府绩效管理的精英特质使得地方政府绩效管理比较容易受到行政部门领导者个人素质的决定性影响，而随着政府领导人的更换，绩效管理能否继续推行就很成问题，这样就会造成绩效管理一阵风似的运动特征，在风潮过后所有的制度设计都变成一纸空文。（三）中国地方政府绩效管理的制度化 科学化水平低首先，与西方国家完备的绩效管理立法相比，中国地方政府绩效管理缺乏相关的法律规定，不仅各级人民代表大会没有制定相关的法律和地方法规，各级地方政府自己制定的规章制度也处于起步阶段，尚存在着诸多问题，不能满足绩效管理实践的需要，有待完善。其次，地方政府的绩效
14、管理科学化水平低，其典型表现就是绩效评估指标不具有科学性和可操作性。最近一段时间以来，地方政府似乎越来越重视绩效指标的量化，但是却把数量化理解为数字化，把一些不宜量化的指标强制量化，在不经过科学分析的情况下，主观的为一些工作目标赋予权重并进行随意的加减 这种数量化并不具有科学性，而是在量化外衣掩盖下的非量化。参考文献： 1 马国贤 政府绩效管理 M 上海 复旦大学出版社， 2005 ： 60. 2 党成福，张秀云公共管理学 M 北京：中国人民大学出版社， 2001 ： 271. 3 孟华政府绩效评估美国的经验与中国的实践 M 上海：上海人民出版社， 2006. 4 中国行政管理学会联合课题组 . 关于政府机关工作效率标准的研究报告 R 北京：中国行政管理， 2003(3). 5 周志忍 . 公共组织绩效评估：英国的实践及其对我们的启示 J 新视野， 1995 （ 5 ） . 6 郑云峰 . 思明区公共部门绩效评估实践与探索 A 郭济主编 . 绩效政府 C 北京 : 清华大学出版社， 2005 ： 5-6.
