财政分权与财政支出结构调整

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1、财政分权与财政支出结构调整财政支出结构是指各类财政支出占总支出的比重，也称做财政支出构成。表 明财政在履行政府职能中财政资源的分布,表明不同时期财政政策的重点以及其 变化的趋势。一般而言，财政支出结构与政府职能存在着密切的对应关系，而政 府职能又可以划分为两大类，既经济管理职能和社会管理职能，从而形成经济管 理支出和社会管理支出，前者也称为经济建设支出，后者也称为公共支出。例如 经济建设费和债务利息支出等属于经济建设支出，社会文教费，国防费 ,行政管 理费等属于公共支出。财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地 方政府自主决定其预算支出规模和结构。这种制度使处于基层的

2、地方政府能自由 选择其所需要的政策类型,并积极参与社会管理，使地方政府能够提供更多更好 的服务。根据传统的财政分权理论，分权有助于增加地方政府提供地方性公共品 的激励，因为分权体制下的地方政府具有信息优势。但是财政分权会对地方公共支出结构产生各种各种的影响 .财政分权之所以 能引起地方支出结构的改变，最主要的基础就是财政分权下的地方政府拥有了自 主安排支出的权力。现在很多人在讨论财政分权影响地方财政支出结构时 ,大都 是将重点集中重点在支出分权的作用上的。财政分权能够对地方公共支出结构有影响，主要由于几个原因：第一，政府 官员的考核标准过分强调GDP,在我国，地方政府最大的激励可能来源于中央

3、所制定的晋升机制,而晋升的标准,据统计分析，认为地方经济的发展是中央政府 对省级政府官员的重要考核标准。这种考核标准，使得在分权的体制下，我国地 方政府的行为越来越呈现商业性的趋地方政府往往扮演企业家的角色，或者是将 精力投向经营盈利企业，或者是努力促进本地经济的发展 .这意味着作为官僚机 构的地方政府只对取得生产率和效率等市场目标负责，而不管是否满足了公众的 需求和期望.中央政府将更多的支出职责下放给地方政府并赋予它更大的支出自 主权，却缺乏合理完善的考核、激励和约束的政策，一味强调经济建设 ,这是导 致教育事业投入比例低的根本原因。第二，地方政府“投资饥渴症” 地方政府普 遍患有“投资饥渴

4、症”,即地方政府部门几乎普遍都有无边无际的投资冲动,甚至相 当多的地方政府就象一个企业，一切以投资问题为中心，而对社会、文化、环境 等其他问题很少关注。甚至有的地方政府为了招商引资过度让利，造成国有资产 流失，加大了居民的财政负担，这都是不容忽视的现象。这种过度的投资不仅对 地方政府公共支出结构造成了不良影响，更是对地方居民的生活带来了不利影 响。从出发点来讲，投资与招商引资的努力是积极的，问题是政府为何总喜欢自 己亲自上阵？反过来的问题是，为什么地方政府喜欢上项目？显然是因为地方政 府、地方官员能在其中获得好处；另一方面,日益沉重的财政压力也迫使地方政 府不得不这么做,同时，不合理的干部考核

5、制度更加剧了这一问题.因此，想要治 疗地方政府的“投资饥渴症,必须在确立市场化取向的前提下，加快制度改革,这 是解决“近忧”和“远虑的根本途径。第三,地方政府追求政绩建设。为了名声与晋 升的需求，地方官员在任期间都会或多或少地进行政绩建设，这是普遍存在的现 象。自上个世纪90 年代中期开始的分税制改革后，分税的比例使财权不断向中 央集中，导致地方财政特别是经济落后地区财政拮据，一些领导干部要出政绩、 搞建设，不是紧着手中这点钱办事，而是要用这点钱办十几倍、甚至几十倍的事， 因此政府拖欠也是必然的。这种投资体制再不改、干部考核机制再不变，这种现 象将无法根除。第四,1994 年的分税制改革，其中

6、一个重要目标是提高 “两个比 例”，即提高财政收入占 GDP 的比例,以及提高中央政府收入的比例。第一个比 例的提高，在财政收入逐年下降的情况下，对于整个国家来说是很有意义的。但 是第二个比例的提高，却可能会影响地方政府的行为。在收入有限的情况下，要 支付超过收入能力的责任，地方政府 自然要选择首先完成考核的“硬指标,比如 GDP 增长，至少这会在一定程度上导致软指标的被忽略，比如说教育质量。 可 以说，地方财政过于追求投资性建设也是为了缓解在财政支出上的压力。事权的 下放很大程度上造成了地方政府的资金不足，如 2008 年财政性教育经费中央与 地方的比重就分别为 15。27%和 84。73%

7、。为了确保这一部分的支出地方政府 不得不提高政府的财政收入，所以高回报性的投资必然成为政府所追求的目标 , 这也是事权和财权分配不合理所导致的必然结果.其实,只要在方针政策和实施方法上加以改善，同样的,也是能够在一定的程 度上完善财政分权、优化地方公共支出结构。首先,加强民我国对于 GDP 过于执 着，可以说是在刻意追求GDP的增长。虽然GDP是衡量国民经济发展情况最重 要的一个指标，但是它有许多的缺陷，无法反映经济增长对于地区环境的影响 , 而且存在无效的GDP与消失的GDP，也无法反映居民的幸福程度。所以,经济增 长应该采用更为综合的指标进行衡量。在追求经济增长的同时，我们要更加注重 居民

8、的幸福指数，打造好民生建设与公共基础事业建设。这需要中央政府的合理 规划和指导,根据各省的经济 发展状况作出合理的安排,下达相应的指标.只有这 样才能从根本上解决财政支出比例倾斜的问题,也能更好地优化地方公共支出的 结构生建设，合理地调整财政支出比例。其次,制定全面的官员考核制度。在我国，当上级政府对下级政府拥有人事 任免权，并以 GDP 的增长作为考核标准的政治体制下,支出分权导致地方政府偏 好于经济建设支出和除科教文卫之外的其他部门事业费的支出,而与居民的福利 息息相关的科教文卫支出随着分权程度的加深 ,则会更加降低。收入分配所产生 的激励作用在经济投入的支出上，也是最明显的，但它似乎并不

9、能降低行政管理 费用的支出，而且，倾向于地方政府的收入分配也不能使地方政府在支出中将更 多的资金用于科教文卫。因此，要纠正我国地方财政这种支出结构的偏向，显然， 在分权体制下，必须要改变地方政府所面临的激励。在对地方所制定的晋升机制 中，转变GDP的考核方式，以居民利益的实现和提高作为考核地方政府工作的 标准.同时，在不同的地区对官员的考察指标也要有所不同，应该按照各地区的 实际情况制定不同标准，不能一刀切.第三，中央与地方政府间的合理分权。国家应该适当将部分财权下放到地方 政府，或者授予地方政府一定的税收开征权 ,从而加大地方财政收入，同时收回 部分事权,减少地方政府在部分项目上的财政支出比

10、例，使地方政府的财权与事 权达到平衡。可以从公共产品的层次出发，全国受益的公共产品应由中央政府提 供，地方受益的公共产品则由地方政府提供，地方财力困难的可以实行转移支付, 由此确定双方的职能范围和事权界限.尤其是中央政府与地方政府之间以及各级 地方政府之间的事权划分，应制定为法律法规，从法律上明确。明确事权后据此 划分财权，即以事权为依据合理划分各级政府的收支范围。这样，地方公共支出 的结构进行调整时也不会产生过大的财政压力 ,有利于地方公共支出结构的合理 化。第四，调整财政收入在地区间的分配这主要是针对中国地区经济发展不均衡 的现状而言。东部地区由于有良好的经济环境、潜力和地理优势，应该利用

11、好这 些优势大力发展经济。同时，对中西部经济欠发达的地区进行补助和转移支付， 这主要靠中央政策上的支持.如何更好地加强东部与中西部区域间的合作才是重 点,由被动变主动，由消极变积极才是根本，可以利用各地区的优势进行强强联 手，取长补短。，提高财政支出的利用率。相较西方发达国家，我国虽然一直保持着较高的经济增长率，财政分权也很 好地促进了各地的经济发展，然而，过分的分权不仅滋生了腐败，也严重影响了 地方公共支出结构得平衡性和合理性。虽然近几年中央提出了构建和谐社会，加 强民生建设等相关政策方针,但就数据而言效果不甚明显，实施的力度有待进一 步加强。目前我国当前调整和优化财政支出结构的也采取了许多

12、的方针和措施。在 “十一五”期间，财政工作也将全面落实科学发展观,继续实行稳健的财政政策， 保证财政的收入适度增长，调整和优化财政支出结构 ,着力扩大内需，着力深化 改革，推动经济结构调整和经济增长方式的转变 ,促进经济的持续，快速，协调 发展和社会的全面进步.在优化和调整结构支出方面，按照统筹兼顾，确保重点 的方针，有保有呀，保证公共支出，压缩一半开支，向三农，教育公共卫生，就 业和社会保障等事业倾斜，向困难地区和群众倾斜 ,向科技创新和转变经济增长 方式倾斜.主要有：1.加强财政的宏观调控，促进经济又好又快的发展。2.加大新 农村建设的资金投入和财政扶持的力度。3。支持就业,再就业和社会保障工作。 4.促进自主创新，推进经济增长方式的转变。 5。加大转移支付力度，促进区域 协调发展.6.着力支持经济体制的改革等等。