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1、试析环境行政公益诉讼原告资格的合理扩展管理学论文 摘要：环境公益危机的背景下诞生了环境公益诉讼，直接利害关系人对原告资格的限制在环境行政公益诉讼凸显出其不合理性。借鉴外国经验将检察院、公民和环保组织纳入适格原告的范围才能实现权益救济，才能实现对公民环境公益的有力保护。关键词：环境行政公益诉讼原告资格合理扩展原告是提起诉讼的人，任何诉讼都不可能没有原告，如果没有原告也就不会形成诉讼。在环境诉讼中，由于涉及到公益的保护，情况相对复杂。如果是犯罪问题当然由检察机关提起公诉，但若因为行政机关的行为造成了环境公益的损害应该由哪些主体来启动司法程序呢？这是一个尚待解决的问题。一、环境行政公益诉讼的含义环境
2、行政诉讼是指公民、法人或其他组织认为环境保护行政主管部门或者依法行使环境监督管理权的有关部门（统称为环境保护行政执法机关），以及环境保护行政机关工作人员，在环境保护行政管理过程中的具体行政行为，侵犯了其合法权益，而依法向人民法院起诉和人民法院依法审理的活动。通常包括两种：行政相对人或利害关系人对负有环境监管职责的行政机关所做出的具体行政行为不服，而向法院提起的行政诉讼，这种诉讼与传统的行政诉讼没有本质的区别；其二，由于行政机关及其工作人员的违法行为或不作为，使环境利益遭受侵害或有侵害之虞时，公民、环保团体或特定的国家机关为维护环境利益而向法院提起的诉讼，即环境行政公益诉讼制度。环境行政公益诉讼
3、并非一种新型的诉讼形式，只是由于这一诉讼着眼于环境利益和环境保护，学者从各个角度来探索，以期在行政诉讼法修改和完善中能够涵盖，从而使公民参与环境保护的理念能够在诉讼法上得到体现和支持。二、环境行政公益诉讼的原告资格立法现状及扩展合理性我国尚无有关环境诉讼原告资格的具体规定。现行相关规定如下：宪法第2条：中华人民共和国权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。环境保护法第6条：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。行政诉讼法第2条：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政
4、行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。并在第41条进一步：原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。第11条还规定只有人身权、财产权受到侵犯的行政纠纷才能为法院受理。从宪法和环境保护法看似乎一切单位和个人都有权提起环境公益诉讼，行政诉讼法中情况则大相径庭。由于三大诉讼法缺乏配套的规定，原告资格受到了严格的限制。上述法条采用的均是传统直接利益关系理论。诚然利益与利益主体往往是一一对应的，但仅限于个人专属的私利。当涉及到环境利益这种公益时，对应关系就被攻破了。因此该理论的运用是不够严谨的。对环境的损害更大程度的是对公共利益的损害，这一特点要求其必须突破行政诉讼的现
5、行制度框架。再者，当行政相对人的环境利益受到侵害向法院提起诉讼获得救济时实际上也维护了公益。赋予个人或社会组织提起环境行政公益诉讼的主张并不违背行政诉讼法的价值理念。人类环境宣言也指出：人类有权在一种能够过着尊严和福利的生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保护和改善这一代和将来的世世代代的环境的庄严责任。环境权作为应有权利得到普遍认同，尽管立法的层次各异，绝大多数都对其法定权利的地位持肯定态度。问题在于如果不能转化为实有的权利，则规定无异于一纸空文。如果公民连提起环境公益行政诉讼的资格都没有，那环境权的维护又从何说起呢？三、外国相关制度英美法系的检察总长制度是环境公
6、益诉讼的范例。理论上，1943年美国联邦第二上诉法院审理纽约州工业联合会诉伊克斯案件确立的私人检察总长制度也是环境公益诉讼理论基础。国会可以授权公共官吏对行政机关的行为申请司法审查，也可以授权任何人（相当于私人检察总长）提起诉讼解决纷争。实践中，在美国，公民个人、社会组织和检察官对违法排污行为及联邦环保局的未履行法定义务行为都有权提起诉讼。在英国，检察总长代表国王，不仅可以主动请求对行政行为进行司法审查，而且在私人不具备起诉资格时也可帮助其起诉。在私人获得起诉条件后，检察总长退出，由私人自己完成诉讼。大陆法系也有此制度，检察官起诉地位更为重要。德、法的检察官均属于可以提起诉讼的任何人。德国行政
7、法院法中检察官被确立为公益代表人，规定其为维护公益可以提起任何行政公益诉讼。法国新民事诉讼法典规定，检察机关可以代表社会的名义，以主当事人或从当事人身份参加公益诉讼。为加强国家的干预，英国还建立了由公共卫生监察员代表公众利益进行群体诉讼的制度。四、我国可能的适格原告及可行性环境利益是多元的，环境行政公益诉讼的主体也应该是多元的，法律理应设立相应的程序使合适的主体有机会参与到诉讼中去，从而使环境公益行政诉讼有效发挥其功能。1、检察院在我国，在1997年就已经出现了-河南省方城县检察院首开检察机关提起公益诉讼之先河。作为我国公益诉讼鼻祖的经典案件，方城县检察院代表国家，实施法律监督，维护国有资产不
8、受侵犯，成为全国首例由检察机关提起公益诉讼案件并获胜诉。赋予检察院原告资格的理由如下:首先，维护司法公正是其基本职能。作为最高法律秩序的代表和社会公益的维护者，检察机关在诉讼中最突出、最主要的职责是代表国家把被告人的违法行为和事实提供给法院。其次，由检察机关提起环境公益诉讼可以更好地实现其监督权。这样不仅可以对污染行为进行制止，还可以对行政机关的行政行为进行有力的监督。最后，检察机关有一套完整的行使公诉权的制度准备和人员配备，并且有法律赋予的调查取证权等，更有利于诉讼的进行。2、环保团体在已经建立了环境公益诉讼的国家中，环保团体是最普遍的原告。目前我国公民的环保意识亟待加强，环保团体很少。尽管
9、如此，环保团体也应该成为最具有潜力的原告来进行培养。因为作为民间组织，它具有较广的群众基础，能够更充分的反应民意，有自己的财政资源，独立于政府，具有较强的中立性，更容易替百姓说话。专业人士运用专业知识分析环境问题的起因，可以为诉讼提供更加有力的专业证据，使诉讼更有胜算。3、公民行政机关的不作为以及违法作为造成的公民环境利益的损害应当允许公民曲线救国。理性人是自身利益的最佳代表，法治就是民治，如果仅把法律的生命置于政府及其官员手中，也就是说只有政府及其官员才能启动法律的运作，法律制度的运作就永远是从上而下的单向性运作，无法达到法治的境界。环境具有全局性，是全体社会成员共同所有的利益，环境行政公益
10、诉讼维护的是环境利益，这种环境公益与每个公民的利益息息相关，所以每一个人都可以成为环境利益的维护者而无论其是否与环境侵权行为有无直接利害关系。将环境公益诉讼诉权赋予每一个公民是维护公民环境权益的合理要求。将原告资格扩大到所有社会成员，才能将环境公益的保护最大化。但是在我国，将环境诉讼主体扩展到个体的时机还不够成熟，由检察机关提起诉讼也许更为可行。注释：杨解君等著：行政法与行政诉讼法，清华大学出版社2009年版，第123页。胡宝林、湛中乐主编：环境行政法，中国人事出版社1993年版，第191页。林丽：关于环境行政公益诉讼的法律思考，河北法学2007年第25卷第8期。齐树洁：环境公益诉讼原告资格的扩张，法学论坛2007年3第3期。戴德军：环境公益诉讼主体类型化研究，社会科学研究2009年第6期。颜运秋：公益诉讼理念研究，中国检察出版社2003年版，第60页。
