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1、一肩挑直选模式中的潜在问题与解决思路由村民直选村主任-村支书一肩挑属于村民自治推进中的制度 创新。这一模式的推出对于在村民直接民主背景下有效调适村委 会和党支部之间的矛盾冲突减轻农民负担以及推进农村民主政治 建设有着不可忽视的作用。但必须看到与制度创新相伴随的并非 全然是阳光灿烂一马平川有时它还会带来乌云密布荆棘丛生。对 于一肩挑直选模式我们不应一味地高唱赞歌而应以实事求是的态 度直面各种可能存在的问题提出切实可行的解决路径。 其二一 肩挑直选中的程序民主问题。民主不仅是一种制度、理念、权利 它还是一种实际的运作程序和技术。如果没有可资操作的程序和 技术民主政治的功能就不能发挥民主理念不能在政
2、治生活中具体 化民主权利也就不能为公民所真正享有。实行一肩挑直选模式有 一个保障实体民主的问题也有一个保证程序民主的问题。程序不 民主实体民主实际上是达不到的。对一肩挑直选来说无论是从村 支书到村主任还是从村主任到村支书都远比单一选村委会主任要 复杂一些。况且党支部选举相应采取两票制导入了村民选举的制 度安排比过去也平添了几分难度。因此有必要对公推直选的过程 作出明确的可资操作的具体规定包括预选人的产生办法、预选人 与选民的关系、侯选人的产生方法、正式侯选人的确定、正式选 举、村委会干部的确认方式等以保证选举过程的公开、公平和公 正。与此同时党组织的性质毕竟不同于村委会这样的群众性自治 组织村
3、民以特定的方式参与党支部选举是否合法也需作出清晰的 界定与阐释。从实际操作层面作出明确的规定并非多余相反还是 不可或缺的。近年来农村民主政治制度建设方面建树颇多但惜于 大多原则性过强操作性不够在一定程度上影响了农村民主政治建 设的进程类似于两委矛盾与此颇有关联。无疑一肩挑直选中的程 序民主是一个值得重视并努力解决好的问题。其三一肩挑直选模式与乡村关系问题。无庸讳言村民自治运 行中尚存在着一个乡镇政府与村委会关系尚未理顺的问题所谓的 村治并不是完整意义的村庄自治。一方面由于农村党组织的设置 使村民自治的制度空间和实际功能都受到不同程度的限制；另一 方面村委会本身履行的功能在法律上也与其规定的制度
4、性质有矛 盾尚扮演着村民当家人和政府代言人的双重角色。与此同时历经 多年的磨合乡村关系在总体上正处于从传统的行政支配型关系向 民主合作型关系转型的加速期但矛盾冲突犹存一些地方还比较突 出。在这些乡村村民自治并未得到切实推行所谓的民主选举不过 是徒有其表民主管理、民主决策、民主监督更是虚有其名。在这 种背景下一肩挑模式的推出是有利于乡村关系的理顺还是会促使 乡村关系回复到行政支配型的老路上去并不是一个在实践中全然 解决好了的问题。村主任与村支书一肩挑一身而二任究竟是代表 党组织还是代表村委会这种双重角色不可能不在乡村关系的处理 上表露出来。乡镇政府与村委会之间虽然只存在着指导与被指导 关系但乡镇
5、党委与村党支部之间则存在着领导与被领导关系乡镇 政府完全可以通过村党支部这一组织中介直接向村委会下命令、 发指标干预村民委员会自治范围内的事项改变村委会、村民代表 大会的决定甚至有的乡镇还可能无视村组委组织法直接撤换 村委会成员操纵村委会换届选举等。因此在一肩挑直选模式的实 施过程中有必要根据村民自治的总体要求对乡镇党委与村党支 部、乡镇政府与村委会的关系作出进一步的明确规定在组织设置 上也可考虑作出新的制度安排比如对乡镇实行自治式民主改革逐 步推行乡镇长的直选和竞选提升乡镇人大对乡镇行政的民主监 督、制衡权能。这样就有利于在理顺村支部与村委会关系的同时 理顺乡村之间的关系。其四一肩挑直选模式
6、的因地制宜问题。从实质上看实行一肩 挑直选的背景是我国农村民主政治建设有了一定的基础但总体水 平还不够高。这一模式无疑适合我国大部分农村地区有推广的价 值。但在现实生活中不能搞一刀切把它当作包治农村两委矛盾的 灵丹妙药。其实这一模式对于经济社会发展水平很高、农村干部 群众民主意识较浓的地方以及经济社会发展水平非常落后、民主 政治建设基础很差的地方并不太适合监督成本过高或者监督不到 位就是这两类地区分别难以解决的问题。应该说一肩挑直选模式 是结果但不是出发点；是符合我国农村实际情况的可行的选择但 不是唯一的选择。事实上在村民自治的总体框架内还可以作出新 的探索比如：实行村庄自治进一步提升村庄的自
7、主性。在村庄自 治体内只设村庄管理委员会和村民大会两种组织村庄管理委员会 通过村民直接选举产生向村民大会负责并报告工作。为了坚持党 的领导可在村庄设立政治指导员职位负责从政治上、思想上进行 指导使村民在党的路线、方针和政策下开展自治活动。值得进一 步指出的是不论进行何种探索采取什么模式都应该有利于还权于 民逐步扩大农民的民主权利。离开了村民自治任何模式不过是权 力资源在不同组织、个人间的再分配而已对农村民主政治建设无 多大的价值可言。总之一肩挑直选模式作为村民自治进程中的制度创新是一个 螺旋式上升的复杂过程对它的探索还刚刚开始远未到终结的时 候。事实上无论是一肩挑直选模式本身还是一肩挑直选模式对农 村民主政治建设的影响均有值得深入探讨的问题。回答这些问题 既需要鲜活的实践也需要深邃的思考。
