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1、侦查监督工作的机制创新结合深圳市福田区人民检察院侦查监督前移的实践探索邓象伟贾济舟杨娟一、侦查监督机制创新的实践需求及价值目标检察院侦查监督部门是由审查逮捕部门更名而来，名称的改变也意味着职责的变化。更名后，2000年9月召开了全国检察机关第一次侦查监督会议，会议中明确指出侦查监督工作总方向及职能就是“全面履行职责，加强配合，强化监督，引导侦查。”但是要实现上述职能的转变，仅仅依赖审查逮捕部门的原有工作模式，往往显得力不从心，常有“欲渡无舟楫”之惑。（一）传统侦查监督工作方式的缺陷决定了必须进行创新探索现有工作模式下侦查活动监督主要依靠在审查逮捕等办案活动中发现问题，存在严重的局限性，实践中往
2、往陷入“监督线索少来源、监督效果常滞后、引导侦查欠依据、指导监督缺手段”的困境，难以真正实现工作职能向强化监督、引导侦查方向的转变。1.监督工作的局限与困境“侦查权力的独立性使侦查活动成为一种相对封闭的活动。”在传统工作模式下，检察人员难以主动介入侦查活动，一般是通过书面阅卷的方式来审查案件，被动发现侦查监督线索。这种审查是一种静态审查，具有片面性，即只能看到案件材料反映出的侦查活动情况，往往难以详细把握案件的真实情况，这也就使得检察机关在审查批捕时只能把重点放在嫌疑人的行为是否涉嫌犯罪上，而难以有效地进行侦查监督。而且，通过办案发现线索、进行纠正，是一种事后的监督。案卷移送到检察机关时，侦查
3、活动已经完成，此时即使发现了侦查活动中有违法行为，也不可能及时进行纠正，甚至是无法纠正，无法真正保障公民的合法权益。2引导侦查职能的现实困境应该说，“引导侦查”职能的提出不仅仅是对原有单纯办案方式提出的新要求，而且体现出检察机关对强化侦查监督及在新庭审模式下提升案件质量的新思路。即“要从重职权的行使向重监督效果发展。要实现这一转变，就必须改进工作方式。不仅要坚持事后监督，更要注重引导侦查。通过及时介入公安机关的侦查活动，参与对于重大案件的讨论，积极提出侦查建议制作详细具体的补充侦查提纲，引导侦查机关及时全面地收集、固定和补充证据。”新庭审模式对检察机关提出了更高的要求，而且可以预见随着法治的进
4、程，对承担控诉职能的检察机关的要求会越来越高，新近如新律师法的实施，非法证据排除规则的制定等均体现了这一点。（1）检警双方诉讼地位、权责、执法理念客观上存在差异，引导侦查活动有必要提前。从权责方面看，“侦查机关仅负责侦查活动，侦查的后果能否顺利控诉完全由没有参与侦查活动的检察机关负责，从而造成权责失衡，侦查机关权力大于责任，检察机关责任大于权力。”这种权责的失衡使得“侦查机关的重心在于对刑事案件的侦破，尽快缉拿犯罪嫌疑人；而检察机关的着重点在于案件事实是否清楚，证据是否充分，侦查机关证据收集及侦查程序是否合法。”虽然侦查机关也已逐步转变观念，对证据的收集、固定予以重视，但由于职能分工不同，侦查
5、人员对审判活动缺乏切身体会，“至于批捕、起诉的证据要求，他们并不完全了解，造成侦查缺乏明确的目标。”因此，侦查环节收集的证据往往难以满足检察机关控诉的需要，有必要改革目前的工作模式，将开展侦查监督的时间前移到批捕之前的侦查阶段。（2）追诉活动是主动性的司法活动，需要一定的即时性和亲历性，因此应与一线部门建立直接的联系与沟通渠道。传统工作模式下，检察机关与公安机关在刑事诉讼活动的桥梁是预审部门，发现案件质量存在问题、需要收集什么证据一般均是通过预审部门“二传”给一线办案干警。检察机关的办案人员与侦查一线民警基本没有工作联系，缺乏直接的联系与沟通，更别说指引侦查。此外，新律师法实施后,检察官了解案
6、件情况一般远在律师介入后，难以适应新诉讼模式的要求。（3）“提前介入”并非常态工作模式，需要深化和超越。刑事诉讼法第66条规定：“必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。”据此，人民检察院在案件提请批捕前可以参与案件，即“提前介入”。但“提前介入”针对的只是个案，并非常态的指引与监督。即使个别案件通过公安预审部门提前介入，也由于没有和派出所等侦查一线部门建立直接联系而不能真正实现对侦查一线的指引和监督。有必要深化和超越，使介入模式常态化，这样才能“使介入范围和途径扩展，并且协助侦查机关侦破案件与对侦查行为进行法律监督结合，最终使惩罚犯罪与保护人权，公正与效率得到有机统一。
7、”（二）侦查监督机制创新的价值目标侦查监督机制的创新目标，是在职能转变要求下，对原有工作模式反思的基础上，以现行法律为依据进行可操作性的改良。侦查监督的机制创新应围绕监督与指引两大制度要求实现价值目标。1强化监督规制侦查权力、保障公民权利“现代刑事诉讼贯穿正当程序理念，侦查程序不仅要达致收集证据、查明犯罪、为公诉作准备的目的，而且要担当起规范和控制侦查权力的行使、实现诉讼民主、保障公民人权的重要职责。”但显然，侦查人员基于其立场的关系难以主动、自觉规范其侦查权力，这就需要有客观公正的第三方对侦查活动进行规制，以“控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇。”基于此，“堪称德国检察官制度创始者的法
8、学大儒萨维尼在探讨引入检察官制时尝言警察官署的行动自始蕴含侵害民权的危险，而经验告诉我们，警察人员经常不利关系人，犯下此类侵害民权的产物。检察官的根本任务，应为杜绝此等流弊并在警察一行动时就赋予其法的基础，如此一来，此项创新（检察官）才能在人们眼中获得最好的支持。所以，侦查监督的首要价值应是规制侦查权力，检察官作为法律的守护人使客观的法意旨贯通整个刑事诉讼，而所谓的客观法意旨，除了追诉犯罪之外，更重要的是要抱着民权。即检察官不是、也不该是片面追求打击罪犯的追诉狂，而是依法言法，客观公正的守护人，有利不利一律注意。”2.指引侦查有效连接起诉，保障顺利控诉“证据是科学认定案件事实的基础。”但是,由
9、于侦查和控诉的角度有所不同,对于案件事实、证据的认识和把握难免会出现分歧或偏差。“如果双方在办理案件过程中,各行其是,缺乏必要的沟通、协调及合作,则可能会对证据的收集和固定,造成消极的影响。”由于从最终效果上讲“侦查程序是在为检察机关关于决定是否应提起公诉时所作的准备工作因此，侦查工作要有为控诉服务的意识，检警关系应能有利于追诉职能充分的发挥，有利于国家追诉权的正确有效行使。”这就需要适应新庭审模式下的检察引导侦查证据收集制度。通过“加大检察对侦查的引导、监督力度，创立最新的工作机制，对司法资源进行更为科学的调整和配置。引导侦查的核心就是提高办案效率、形成打击合力，确保案件质量。”二、侦查监督
10、机制创新的原则针对上述现有工作模式的弊端，不少学者纷纷提出改革创新的应对方案，这些方案一般从检警关系入手，以期实现监督与指引并重的目标。如有相当部分学者提倡借鉴检警一体化模式，并在相关立法的学者建议稿中提出了检警一体化的立法设计。检警一体化模式在强调检察官指引侦查方面确有相当的积极意义，但该模式也有背离现代检察制度创设意义、不利于侦查专业化和效能、违现行司法体制格局、现实操作会损害司法合理性与效率等理论与现实弊端。所以，我们可以借鉴该模式的一些合理思路进行机制创新，但不能简单照搬。在实务工作中进行侦查监督机制创新应遵循以下原则：（一）在现有检警关系既有体制下进行探索的原则侦查监督体制创新不能脱
11、离法律的明确规定。“检警关系具有法定性、强制性的特点。”我国公检法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”的刑事司法体制已经基本定格,不仅在刑事诉讼法而且在宪法层面作出了明确规定。侦查监督机制创新其实践探索不能突破现有法律的规定。“在中国检察机关法律监督定位的情况下，我们不主张检警一体化的机制，监督的话要有一定的距离。”检察机关并不仅是侦查机关的配合者，还是一个客观的监督者。检察官只应对案件提供法律适用和证据收集方面的指导，在合法履行侦查监督职能的同时不形成对侦查机关独立侦查权的干涉，否则将有悖于我国刑事诉讼法“分工负责、互相配合、互相制约”原则。（二）有利于实现侦查监督机制价值目标的原则从检察
12、官制度的形成历史看，检察官制皆属革命风潮与启蒙时代的产物，因而有革命之子及启蒙的遗产的雅号。检察官作为法律之守护人，自创始以来，自始具有处于警察、法官两种国家权力的中介性质。这种定位，就要求检察官在工作机制中必须担负起监督侦查，连接控诉的价值目标。所以侦查监督机制改革应针对原有模式下的弊端，在监督“同步性”、“全面性”、“动态性”要求下，以求探索创新之路。三、侦查监督机制创新的实践探索在实践中，较早探索侦查监督机制创新的是河南省周口市人民检察院，后北京东城区人民检察院等单位立足于检警关系对侦查监督机制创新也进行了有益的探索。深圳市福田区人民检察院自2006年起，在现行法律框架下，结合本区司法活
13、动实践及地域特点（辖区面积小，案件数量多，新型疑难案件逐年增多），逐步探索侦查监督前移案发一线的创新工作模式。（一）以指引侦查为切入点，提高对侦查活动的参与程度1.会签侦查指导工作文件，建立检察官前移侦查一线工作机制。变事后监督为同步监督、加强侦查指引的前提条件是检察机关必须有对侦查活动的参与知情权，这里的参与并否指直接参与具体侦查活动，而是指对侦查活动的知情权。只有知情，才可能及时发现侦查活动中存在的不当或违法之处。“检察机关对侦查活动的参与权是实现侦查监督权的辅助性权力，也是实现检察引导侦查的必不可少的权力。没有这种参与权，侦查监督就可能落空，侦查行为的违法状态就可能难以修复，灾难性的违法
14、侦查就可能难以避免。”因此，强化侦查监督的第一步就是要提高对侦查活动的参与程度。然而，刑事诉讼法对检察机关参与侦查活动没有明确的规定，检察机关要参与侦查活动，必须得到侦查机关的理解和配合。在实践中如果一开始就以加强监督为由要求参与侦查活动，恐怕会引起侦查机关的抵触和反感，难以顺利实施。福田区检察院在开展侦查监督前移机制的创新探索中，正是以指引侦查为切入点，提出了由侦查监督部门派驻检察官到案发一线的基层派出所挂点开展提前介入和侦查指引，提高案件质量的工作思路，得到了公安机关的认同，建立了“驻所检察官”制度，即派出检察官驻派出所开展侦查指引活动。“驻所检察官”被命名为侦查联络检察员，简称联络员。2
15、.派驻业务骨干担任驻所联络员，履行培训、咨询、指引职责。选派业务能力强、综合素质高的业务骨干挂点1至2个派出所，由各派出所为联络员提供了办公场所和必要的办公设备。联络员的具体工作有：以专题讲座、专案剖析、参加法制例会等多种形式开展系列业务培训活动，提高侦查人员的证据意识和诉讼意识；应派出所要求，就一些疑难案件的定性和证据问题向派出所提供咨询和指导，注重解决案件的细节问题，从案件管辖、定性、取证证据方面提供详尽的法律指引；深入到案发的第一现场，对案件的定性和侦查方向提出指导意见，并对案发现场证据收集提供具体指引，提高证据收集的及时性和完备性，避免因证据灭失导致对犯罪嫌疑人无法批捕、起诉。（二）以
16、加强监督为突破口，不断调整联络员工作模式检察官前移侦查一线工作机制根本目的是要加强侦查监督，充分发挥检察机关的法律监督职能，通过驻所工作，掌握第一手的真实信息，从而保证侦查监督活动的实效。1.结合办案，进行侦查监督光指引不办案，侦查建议的落实得不到跟进，办案中进行的侦查监督就缺乏必要的认知资源，产生前期介入成本的浪费。因此，联络员除对提前介入案件进行跟踪监督外，还在审查批捕阶段办理已提前介入的案件，进行重点监督。如果发现已提前介入的案件在犯罪嫌疑人刑拘时间届满后仍未提请批准逮捕，则可以对该案进行监督，审查公安机关有无违法撤案，以罚代刑的情况；在审查案件过程中，还可根据前期提前介入掌握的情况有针对性地对是否存在违法取证等情况进行监督。2.开展对立案活动的监督，扩展监督新途径对一些犯罪嫌疑人不构成犯罪，不应当立案的案件，检察院可以通过不批准逮捕或不起诉的方式对案件把关，促使公安机关撤案。但是刑事立案程序一旦启动，就不可避免的要侵犯
