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1、第一章 行政机关公文 一、概述（一）公文的概念及特点“公文”也即公务文书，对人们通常所说的公务文书这个概念，可有广义和狭义两 种理解。广义的公务文书是指党政机关、企事业单位及社会团体在公务活动中所 用的各类文字材料。概括地说，主要包括两大类，一类为法定公文，即国家有关 部门正式规定的公文文种，它又称通用公文；一类为事务文书，即机关、单位、 团体为处理工作而普遍使用的法定公文之外的文书，它又称常用文书。这里所说的公文是指狭义的公文而言的。狭义的公文即法定公文，主要是指国务 院 2000 年 8 月 24 日发布的国家行政机关公文处理办法列出的十三类公文， 即：命令（令）、决定、公告、通告、通知、
2、通报、议案、报告、请示、批复、 意见、函、会议纪要。这是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和 规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。概括地说，公文从内容到形式至少应当具备两大特征：一是从内容方面来看，公 文的内容必须是公务活动内容的反映。二是从形式方面来看，公文有着固定的体 式。具体地说，公文主要具有以下特点：1、法定性 2、政策性 3、实用性 4、时效性 5、规范性总之，法定性、政策性、实用性、时效性及规范性是公文的几个主要的特点，也 是一份合格的公文所必须具备的几个条件。（二）公文的基本功用1、颁布法规，传达指示2、反映情况，请示工作3、联系工作，商合公务4、宣传教
3、育5、依据凭证总之，颁布法规、传达指示，反映情况、请示工作，联系工作、商洽公务以及宣 传教育、依据凭证是行政公文的几项主要功用。三）公文的分类 1、按照行文关系和行文方向的不同，可将公文分为上行文、平行文和下行文三 种。（1）上行文上行文是指下级机关向所属上级机关呈送的公文，主要有报告、请示等。（2）平行文平行文是指向同级机关或不相隶属的机关送交的公文，主要有函等。（3）下行文下行文是指上级机关向下级机关发送的公文，主要有命令（令）、决定、通报、 通知、批复、意见等。2、按照紧急程度分类按照紧急程度的不同，可将公文分为紧急公文和普通公文。紧急公文通常还分“特 急”和“急件”两类。3、按照有无保
4、密要求及机密等级分类按照有无保密要求的不同，可将公文分为无保密要求的普通文件和有保密要求的 保密文件两类。按照秘密等级的不同，还可以将有保密要求的文件分为绝密文件、 机密文件和秘密文件三种。（1）绝密文件 （2）机密文件 （3）秘密文件4、按照具体职能分类按其具体职能的不同，可将公文分为下面几类。（1）法规性公文法规性公文是用来颁布法律、法令或对有关问题作出规定的公文。（2）指挥性公文指挥性公文是直接体现上级机关的决策意图，因而对有关事项的处理、有关工作 的进行起指令或指导作用的公文。3）报请性公文 报请性公文是下级机关用以向上级机关汇报、请示工作的公文。（4）知照性公文 知照性公文是用以向有
5、关方面告知情况、关照事项的公文。这类公文既有下行文， 也有平行文。（5）联系性公文联系性公文是各机关或各部门之间用来联系工作的公文。“函”是比较典型的联系 性公文。（6）实录性公文实录性公文是指真实地记录有关工作情况的公文。“会议纪要”就是典型的实录性 公文。二、公文的体式公文的体式主要是指公文的构成要素、格式及其印装规格。（一）公文的构成要素和格式中华人民共和国国家标准（GB/T9704-1999）国家行政机关公文格式将组成 公文的各要素划分为眉首、主体、版记三个部分。在三个部分中，共含有公文份 数序号、秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、 标题、主送机关、正文、附
6、件、成文时间、公文生效标识、附注、主题词、抄送 机关和印发机关、印发时间等项目。1 、眉首部分眉道部分又称文头部分，通常是由公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程 度、发文机关标识、发文字号、签发人诸要素构成的。（ 1 ）公文份数序号公文份数序号又称印制编号，是将同一文稿印制若干份时，每份公文的顺序编号。 有些文件（主要密级文件）需要一一编上份数序号，份数序号应用阿拉伯数码顶 格标识在版芯左上角第 1 行。2）秘密等级和保密期限秘密文件要注明密级，密级标识有“绝密”、“机密”、“秘密”三种。（3）紧急程度在紧急公文的文头部分要根据紧急程度分别标注“特急”或“急件”的字样。对有紧急程度标识的公
7、文，要作紧急处理；没有紧急程度标识的公文，则是可按一般程 序和方式处理的普通公文；紧急电报应当分别标明“特提”、“特急”、“加急”、“平 刍,J急”。（4）发文机关标识发文机关标识又称公文版头，由发文机关全称或规范化简称后加“文件”组成。（5）发文字号发文字号简称文号，又称公文编号，是发文机关同一年度公文排列的顺序号，由 发文机关代字、年份和序号组成。（6）签发人在上行文也就是报送上级机关的公文中，要标识签发或会签公文的机关领导人姓 名，平行排列于发文字号右侧。2、主体部分主体部分又称行文部分，这一部分通常是由公文标题、主送机关、公文正文、附 件说明、成文日期、公文生效标识、附注等项目构成的。
8、（1）标题公文的标题要能准确、简要地揭示公文的主要内容，并能透视文种，一般还应当 标明发文机关。发文机关名称、发文事由和公文种类是构成公文种类是构成公文 标题的三个基本要素，按照这三个要素是否完全具备及组合情况的不同，可将公 文标题划分为四种形式：第一种是发文机关名称、发文事由和公文种类三个要素全部具备的公文标题。第二种是由事由和公文种类两个要素构成的公文标题。第三种是由发文机关名称和公文种类两个要素构成的公文标题。 第四种是只标明文种的公文标题。公文标题中除法规、规章名称等可加书名号外，一般不用标点符号。2）主送机关 主送机关是负有公文处理责任的受文机关，是公文的主要受理机关，应当使用全 称
9、或者规范化简称、统称。上行文一般只写一个主送机关，如果还有其他机关需要掌握有关情况，应以抄报 的形式发送公文。下行文有专发性的和普发性的两种，专发性的公文是专门向某 一个机关下发的公文，这种公文的主送机关只能有一个；普发性的公文是指内容 的涉及面较广，因而需向多个机关下发的公文，这种公文的主送机关不止一个。（3）正文在一份比较复杂的公文中，正文一般包括开头、主体、结尾三个部分。（1）开头公文正文的开头方式有许多种，常见的有：目的式。常用表示目的的介词“为”、“为了”等领起下文。根据式。常用介词“根据”、“遵照”、“按照”、“依照”等领起下文。缘由式。缘由式也叫原因式，即通过情况的 介绍、问题的
10、提出或意义的明确，使受文者了解行文的缘由，从而引起受文者对 文件内容的重视。（2）主体正文的主体部分可以说是核心中的核心，因为公文的主要事项要写入这一部分， 或者说公文的基本内容是在这一部分中被表述的。内容充实，中心突出，表意明 确，条理清楚，是对所有公文的主体部分的写作要求。（3）结毛公文正文结尾的写法也是不尽相同的，其中以下几种结尾方式用得较多：归结式。说明式。申明式。祈请式。期望式。（4）附件说明附件是附在主件之后，对文件内容起说明和补充作用的文字材料，主要包括随文 转发、报送的文件，随文颁发的规章、制度，以及文件中的报表、统计数字、人 员名单等。5）成文日期 公文上标注的成文日期应以机
11、关负责人签发的日期为准；联合行文，以最后签发 机关负责人的签发日期为准。（6）公文生效标识公文除“会议纪要”和以电报形式发出的以外，都应当加盖红色印章。加盖印章是 公文最后生效的标志，对没有加盖印章的公文，人们一般是不予承认的，漏盖印 章或把印章盖得模糊不清，都不合乎制文要求。联合上报的公文，应由主办机关 加盖印章；联合下发的公文，联合发文机关都应加盖印章。（7）附注附注是用以说明在公文的其他部分不便说明的各种事项的项目，一般是对有关文 件的传达范围、使用方法的规定及对名词术语的解释等。3、版记部分版记部分又称文尾部分，通常是由主题词、抄送机关名称、印发机关和印发时间 等项目构成的。（1）主题
12、词主题词是标示公文的内容特征和归属类别的关键性词语。标注主题词必须讲求层次，要根据主题词本身的涵义由小到大或由大到小、由内 容到形式地有次序地将其排列出来；一份公文的主题词一般不能超过 7 个。上报 的文件，应当按照上级机关的要求标注主题词。（2）抄送机关名称抄送机关是指主送机关之外需要执行或了解公文内容的其他机关。标注抄送机 关，应当使用该机关全称或规范化简称、统称。（3）印发机关和印发时间公文的印制工作一般由发文机关的具体办公部门承担。印发时间不同于发文时间，这是指公文开印的具体时间。（4）反线版记中各要素之下均应加上一条反线，宽度同版心。以上所列的公文份数序号、秘密等级和保密期限、紧急程
13、度、发文机关标识、发 文字号、签发人、标题、主送机关、正文、成文时间、公文生效标识、附注、主 题词、抄送机关和印发机关、印发时间等项目，是现行公文的全部构成要素。公文用纸的规格公文用纸要采用国际标准A4型纸，其成品幅面尺寸为297mmx210m m（长x宽）。公文用纸的页边（留空处）与版心的具体尺寸为：公文用纸天头（上白边）为：37mm+1mm公文用纸订口（左白边）为： 28mm+1mm三、公文写作的基本要求（一）要熟悉党和国家的方针政策及有关法规、规定（二）要了解实际情况（三）要遵循各项行文规则1 、文种的选用要正确。文种的选用，主要应当考虑两个因素：一是行文关系， 二是发文目的和公文内容。
14、2、行文关系的确定要妥当按照行文制度，公文的行文关系有上行、下行和平行三种，公文也相应地分为上 行文、下行文和平行文三类。具体地说，妥善处理行文关系，主要应当注意以下 几点：行文关系要根据隶属关系和职权范围确定，一般不得越级请示和报告；政 府各部门根据部门职权可以互相行文和向下一级政府的有关业务部门行文，除以 函的形式商洽工作、询问和答复问题、审批事项外，一般不得向下一级政府正式 行文。部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文；同级政府、同级政府 各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文，政府与同级党委、军队机关 可以联合行文，政府部门与相应的党组织、军队机关可以联合行文，政府部门与
15、同级人民团体和具有行政职能的事业单位也可以联合行文；属于部门职权范围内 的事务，应当由部门自行行文或联合行文。联合行文应当明确主办部门。须经政 府审批的事项，经政府同意也可以由部门行文，文中应当注明经政府同意；属于 主管部门职权范围内的具体问题，应当直接报送主管部门处理；部门之间对有关 问题未经协商一致，不得擅自向下行文。 “请示”应当一文一事，一般只写一个主 送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式，但不得抄送其下级机关。 “报 告”不得夹带请示事项；除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义 向上级机关负责人报送“请示”、“意见”和“报告”；受双重领导的机关向上级机关行 文，应当根据公文内容写明主送机关和抄送机关。3、制发程序的安排要合理 公文的制发也即发文办理，是指以本机关名义制发公文的过程，主要包括草拟、 审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序。（1）拟稿拟稿是指公文文稿的草拟。凡属重要公文，应由机关领导人亲自草拟文稿；一般 性公文，可由秘书部门或业务部门拟稿。（2）审核文稿在送交负责人签发之前，应当由办公厅（室）进行审核。（3）签发签发是发文机关领导人经过审核，在同意发出的文稿上签字的步骤。（4）复核公文正式印制前，文秘部门应当进行复核。复核的重点是：审批、签
