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1、考试试卷开课单位：管理学院考试学年、学期：考试课程中国政治2010-2011-1制度试卷编号：试卷类型：A卷论文试卷页数：出题教师：杨明伟专业：学生姓名：行政班：座位号：学号汉代刺史制度对当代地方监察制度的启示内容摘要：当前中国的地方监察机构在发挥其监察职能时，会受到多种内部或者外部因素的影响，从而 影响其职能的发挥。而中国历史上，汉武帝时期所设置的刺史制度在制度安排上相对合理地解决了地方监 察制度在当时整个官僚体系中权力和地位安排的问题，避免了诸多外部因素的不利影响。在当代中国地方 监察制度的改革和发展过程中，作为当时一种比较成功的地方监察制度，刺史制度的一些经验值得学习和 借鉴。本文将从这
2、个角度来阐述汉代的刺史监察制度特征，并以此来问诊现在中国的监察制度。 关键词：监察制度 刺史制度 权力 改革一、汉代刺史制度的特征 汉武帝设置的刺史制度是一种能够保证监察机构有效行使监察权的地方监 察体制，通过制度上的设置与安排，保证了刺史职能的发挥，从而相对有效的解 决了当时对地方政府监察的问题。这一系列的制度设置于安排，归纳起来可以体 现出以下几个特征：（一）机构独立运行 在汉武帝时期，刺史在机构设置上保持独立体现在以下的几个方面： 直属皇帝，垂直管理。刺史是隶属于中央的官员，在名义上隶属于御史府， 实际上是由皇帝直接领导，只对皇帝负责，因此刺史制度是一种垂直领导、垂直 管理的监察制度。这
3、种垂直体系的优点就在于保证了刺史制度在职权赋予和职权 发挥的初始阶段就独立于行政体系之外，因此垂直体系是刺史作为监察机构发挥 职能的基础。的巡察地方，异体监督。刺史是中央派驻地方的巡官，奉六条巡视地方；同时 刺史所管辖的州往往会包含多个郡国，监察区域的设置和行政区域的设置存在差 别，意味着监察机构和行政机构并不是平行对口设置；而且刺史有其独立的治所， 与地方长吏的府邸不在同一县内，因此监察机构与地方政府的日常工作也是相互 独立的；通过这样一系列的制度安排，减少刺史和地方长吏在地域上出现利益重 叠的情况。通过这样的制度安排，刺史和郡守就成为两种不同的利益共同体，而这样的 监察制度就是一种“异体监
4、督”。异体监督的优势在于两个不同的利益共同体之间 出现利益重叠的几率被有效的降低，而阻止这种利益重叠的方式就是通过空间和 时间的差别实现割裂两者利益联系的目的。刺史在行使监察权时采取的流动办公考试试卷考试课程：中国政治制度班 级：专 业：学生姓名：和分所而治的方法减少了交易的准备时间，从而减低了这种交易实现的可能性。避嫌任命，割裂利益。另一种割裂刺史与地方长吏之间利益联系的途径是避 嫌任命的原则。任命刺史的时候，会遵循异地上任和避亲的原则，刺史并不会在 其籍贯地上任，同时也不会在有家属或者亲友任职的地区上任。这种制度安排带 来的好处就是刺史和他的监察对象之间不存在信任基础，在政治利益的交易中，
5、 信任基础是降低交易成本的一个重要因素，消除信任基础，也就意味着提高了交 易的成本，因此避嫌原则也是实现利益分割的一个重要因素。（二）权力独立行使刺史权力的独立，就是将其他权利排除在刺史的权力范围以外，使得刺史的 监察全面与其它权力的干扰是刺史能够有效地发挥其监察职能的重要保障。诏内行事，不受干涉。在刺史制度设立之前，地方监察机构是各郡的监察御 史，在元狩元年被撤销；在元狩五年设立刺史制度同时规定了各监察机构的辖区、 职责和权限。作为监察体系的一部分，此时的权力范围和其他监察机构进行了严 格的区分，刺史无权监督监察权力以外的事务，也无权监察规定职权以外的对象， 而其他监察机构也无权监督刺史职权
6、以内的事务，也无权监察刺史的监察对象。分级负责，归口管理。分级归口管理方式是一种行之有效的管理方式，其意 义在于，首先明确了各监察机构的监察对象，确保了刺史对地方长吏的监察权与 其它监察机构相独立，其次割裂了刺史的监察对象与其它监察机构的关系，并且 割裂了刺史与其它政府机构的关系。通过这样的设置，一方面既可以防止出现职 能重叠，使得各监察机构陷入恶性竞争，其他监察机构出于自身的利益干涉刺史 职能的发挥；另一方面也可以防止被监察对象以其他监察机构为中介，干涉刺史 职能的发挥，同时防止行政系统内部的监督体系侵蚀刺史机构，最终出现行政机 构越俎代庖，削弱刺史监察权的情况。以小监大，察而代之。刺史制度
7、还通过进一步形成监察机构和被监察对象的 利益对立来保证机构职能的发挥。以小监大、察而代之的监察制度并非刺史的首 创，其制度的运作和御史大夫监察丞相有着相似性。官僚体系合理性的一个重要 内容就是对个人自利追求的激励和制裁体制，而在官僚体系中，获得晋升是官员 的一个重要目标，对于刺史而言，刺史的官秩只有六百石，相对于郡守的二千石 要低得多，但是官秩低的一个潜台词就是刺史通过晋升可以获得更多的利益，事 实上，工作成绩出色的刺史在任职期满之后可以直接晋升为郡守，而他们仅有的 职责恰恰是监察地方长吏。在任职期间，刺史的工作成绩仅仅出自于对地方长吏 违法行为的监察上面，也就是说，刺史只有依靠监察地方长吏的
8、违法行为才能够 获得晋升。这样的制度同样安排减少了监察者和被监察者合作的可能性，出于自 身利益的考虑，监察者都会将自己的监察对象的过失上报。因为在官僚体系中， 官员往往是从自己的利益出发考虑问题的，与自己的监察对象合作，则需要承担 足够的风险，而选择如实上报，虽然可能会损失一些短期利益，但是风险却最大 程度的降低，以晋升为目的的官僚往往会选择低风险的做法。这种以小监大、察 而代之的政策在一定程度上降低了官官相护局面的出现，利益对立对于保证刺史 对地方长吏的监督质量有正面的效应。在刺史制度建立之前，御史同时承担着中考试试卷考试课程：中国政治制度班 级：专 业：学生姓名：央和地方的监督职责，在官僚
9、制的激励体制中，御史的工作成绩的主要内容并不 是对地方长吏的监察，并且由于地方豪强的原因而和地方长吏存在共同的利益。 在这种背景下，御史对于地方官员的违法行为就有了暗箱操作的可能性存在，御 史对地方长吏监察的独立性就会受到了削弱，相比较而言，刺史制度就不存在这 样的问题。（三）法律保障有力在当时的社会条件下，刺史制度是一种以贱察贵的制度，作为监察机构，其 利益与地方长吏相冲突，但相对于地方长吏，刺史的地位明显处于劣势，因此刺 史行使监察权需要强有力的保障，而在刺史制度的设置中，通过两种途径解决了 此问题：皇帝任命，监察有力。刺史的任免最终需要皇帝决定，没有皇帝的命令，其 他人无权奖励或者任命、
10、处罚或者罢免刺史，从而保障的刺史的身份权和其他权 益。刺史行使其监察权，只需要对皇帝负责，损害到其他官员利益时，无须为自 己的权益会受到打击报复而担忧，因此在利益冲突尖锐的情况下，刺史行使自己 职权会显得更为坚决和彻底。奉诏监察，权利明确。在当时中央集权的社会条件下，皇帝的诏令具有至高 无上的权威，可以说相当于现在的宪法。对于一般的法律条文，皇帝可以 “法外 施恩”，但是对于诏令，却是“金口玉言”。刺史“掌奉诏六条察州” ，其直接代表 皇帝，以最高权威为后盾，对于官秩低得多的刺史而言，能够在权力上制衡地方 长吏，来自最高权威的保障是不可或缺的。地方长吏是维持体制基层与高层之间关系的中间层，具有
11、承上启下的枢纽功 能，因此地方长吏一旦出现问题，将会导致体制两极的关系中断，危及整个体制 的稳定，而刺史的职责就是能够相对迅速地发现这样的问题，并且及时有效的将 信息传递给决策层。刺史职能的有效发挥，离不开合理的制度设置，而机构独立、 权力独立和法律保障，正是这种监察职能能够有效发挥作用的重要特征。二、当代地方监察制度存在的问题在当代中国的政治制度设计当中，地方监察机构的设置存在诸多的问题，以 司法监督为例，地方法院、检察院等司法机构被赋予了对同级地方政府的司法监 督权，但是在实际情况中，制度安排的不合理导致了其监督权的削弱，未能够发 挥应有的作用。相比较而言，汉武帝时期的刺史制度却能够有效地
12、解决当时地方吏治困难的 局面。和刺史制度相比，当代中国的地方监察制度不合理之处，存在着以下几个 方面。（一）机构运行不独立 与刺史制度相比，当代地方监察机构的独立性缺失已经对其职能的有效发挥 造成了严重的负面影响。首先，地方监察机构是双重领导的体制，例如地方法院、检察院除了纵向接 受上级法院、检察院的领导之外，在横向上还要接受同级地方人大的领导，在实 际操作的过程中，领导权横向化的倾向更为明显；同时政党制度安排也存在不利考试试卷考试课程：中国政治制度班 级：专 业：学生姓名：于监察机构独立的内容，作为国家机构的一部分，监察机构要接受党的领导，而 其党组织同时也是当地党委的下属机构，因此监察机构
13、实际上已经和其他地方机 构一样，形成了一个利益相关联的体系，从而出现了地方化、行政化的趋势。其次，地方监督机构和地方行政机构对口设置并不有利于监督机构的独立 性，每一级地方政府都有相对应的法院、检察院等监察机构，因此行政机构的管 辖地域范围与监察机构出现了重叠，不仅如此，地方政府与监察机构的办公设施 在同一城市内，实际上这种监督体制是一种“同体监督”，而同体监督更容易出现 监察机构与被监察对象之间出现利益交易的现象。再次，对于地方监察机构的官员任命，避嫌原则更多是在机构内部体现，现 在我国任人唯亲唯权唯钱而不唯贤的情况非常严重，时不时爆出相关的政治丑 闻。在监察机构官员的任命上，避嫌原则亟待完
14、善和加强。最后，地方监察机构的财政开支由同级地方政府负责，因此地方政府可以利 用财政干涉监察机构日常工作，这一缺陷导致无法形成监察机构和被监察对象之 间的利益对立的局面，为了避免自身利益的损失，地方监察机构往往会对地方政 府或者官员的不合法行为采取不作为的态度。（二）监察权力被侵蚀在当前处理官员犯罪的过程中，有一个现象值得注意：通常情况下，对相关 人员的审查主要是由纪检委负责，经过党内处理之后才移交检察院起诉、法院判 决。对犯罪官员的起诉，必须要先开除党籍、罢免公职之后才能进行，在这一过 程中，司法监督权受到了党内监督权和行政机构体系内部监督权的侵蚀。这是地方监察机构普遍存在的问题。虽然名义上
15、，监察机构拥有对地方政府 的监察权，但实际操作过程中，其行使职权时往往需要借助于体制外的权力，例 如纪检委在案件的实际操作过程中取代了监察部门的职责，预防腐败据作为行政 体系内部的监督机构，其职能也和检察院反贪局的职能交叉。这样的一种情况， 对于监察机构的监察权存在两方面的不利影响：一方面，检察院面对利益牵扯较 多的案件时，检察院的监察权会受到了行政权力和政党权力的干扰；另一方面， 虽然依靠体制外权力解决问题，在当前中国的政治制度设计不完善的情况下，这 样的制度安排在一定程度上能够发挥作用，但是从长期角度来看，并不利于监察 制度的完善和发展，假设没有能够进一步强化监察机构的职能，那么可以设想体
16、 制外权力的介入将会增多，进一步的削弱监察机构的独立地位和权威。（三）权力缺乏法律保障地方监察机构在行使监察权时无法做到坚决彻底，其中一个重要原因就在于 监察官员需要过多的考虑其自身的利益。在政治制度的设置中，监察官员的任免 是由同级人大决定，因此监察官员的身份权和其他权益得不到保障，对于地方官 员违法行为过多的涉及到自身利益的考虑。其次，监察机构的权力也缺乏法律的保障，监察机构的职能被体制外权力所 侵蚀，其行使职能也受到诸多外部权力的干涉，但是针对此类情况的法律尚不健 全，而阻止此类情况发生的权力多数也是来自于监察体系以外权力，而这一现象 所导致的结果是进一步削弱监察机构的权威，更多体制外的权力侵蚀监察权。考试试卷考试课程：中国政治制度班 级:专 业：
